АВ 2002г. Выпуск 32 Система государственной службы Российской Федерации
I. Состояние государственной службы Российской Федерации на современном этапе Государственная служба Российской Федерации ведет свое начало с издания Указа Президента Российской Федерации "Об утверждении Положения о федеральной государственной службе от 22 декабря 1993 года 2267 и вступления в действие Федерального закона "Об основах государственной службы Российской Федерации" от 31 июля 1995 года 119-ФЗ.
В течение прошедшего десятилетия осуществлялись мероприятия по формированию государственной службы на основе принципов Конституции Российской Федерации. В результате были заложены основы государственной службы в России, принципиально отличающиеся от действовавших ранее в административной системе управления.
Вместе с тем, становление государственной службы проходило в сложных условиях, развивалось непоследовательно, отставало от общего темпа реформ в экономике и социальной сфере.
Кадровый потенциал государственной службы, формы и методы его работы во многом не отвечают современным потребностям.
Справочно: За десятилетие общая численность работников государственных органов и органов местного самоуправления увеличилась в 1,8 раза и к началу 2002 года составляла 1053,1 тыс. человек, в том числе численность работников федеральных органов власти 315,1 тыс. человек (без учета Минобороны России и органов, осуществляющих правоохранительную деятельность), а из них численность работников центральных аппаратов федеральных органов исполнительной власти - 24,9 тыс. человек и их территориальных органов - 280,2 тыс. человек.
В 1999 году в расчете на 1000 человек населения России приходилось 2,8 работника федеральных органов исполнительной власти (США - 3,9; Великобритании - 5,2 человека).
Средний возраст работников, замещавших государственные должности, составил 40 лет. Более трети государственных должностей в законодательных и других государственных органах замещены работниками в возрасте 50 лет и старше, из них лица пенсионного возраста составляли соответственно 11,1 процента и 6,9 процента.
Основная часть государственных служащих в возрасте до 30 лет была занята на должностях, отнесенных к старшим и младшим группам. Высшие и главные должности категории "В" в возрастной группе до 30 лет замещали 0,6 процента работников. Усиливается дефицит государственных служащих в возрасте до 45 лет, имеющих опыт работы в современных условиях. Одновременно происходит снижение престижа государственной службы как вида профессиональной деятельности. Нехватка квалифицированных кадров сочетается с наличием незаполненных вакансий, что в первую очередь связано с низкой оплатой труда государственных служащих.
При сохранении указанных тенденций в течение 10 лет произойдет высвобождение более половины государственных служащих, замещающих ключевые должности, при невозможности замещения этих должностей следующим поколением государственных служащих, имеющим достаточный опыт работы на государственной службе и квалификацию.
Развитие государственной службы не было в должной мере обеспечено концептуально, организационно, экономически и методически. Отказ от ранее выполнявшихся функций не сопровождался четким определением новых задач и сфер ответственности государственных служащих.
Социальный статус государственных служащих значительно понизился в связи с отставанием оплаты их труда от заработной платы управленческих кадров в частном секторе.
Справочно: В 2001 году среднемесячная начисленная заработная плата (включая выплаты социального характера) работников органов государственной власти всех ветвей и уровней составила 4,8 тыс. рублей.
По экспертным оценкам, оплата главных менеджеров (руководители организаций и их заместители) - в 10-15 раз, старших менеджеров (руководители структурных подразделений) - в 7-10 раз, менеджеров (специалисты, руководители проектов) - в 3-7 раза, администраторы (исполнители проектов) - в 1,5-3 раза превышала оплату государственных служащих, замещающих соотносимые должности.
Разница между оплатой труда госслужащих зарубежных стран и нашей страны также значительна. В частности, средний размер годового жалования госслужащих США, относящихся к самой низшей категории и выполняющих самую простейшую рутинную работу, приравненную к работе неквалифицированных рабочих частного сектора, по данным середины 90-х годов, составлял около 10 тыс. долларов (без дополнительных социальных выплат и государственных дотаций), что соответствует размерам сегодняшнего годового денежного содержания (вознаграждения) высших должностных лиц государственной службы Российской Федерации.
При такой разнице в размерах оплаты труда между государственным и негосударственным секторами привлечение на государственную службу квалифицированных специалистов и руководителей становится затруднительным, стимулируется отток специалистов и руководителей в негосударственный сектор, особенно по наиболее востребованным группам профессий и возрастам, что снижает эффективность исполнения государственных функций и приводит к ухудшению качественного и половозрастного состава государственных служащих.
Справочно: В общей численности работников, замещающих государственные должности, женщины составляют более 70 процентов, в органах исполнительной власти - 71,8 процента, в органах судебной власти и прокуратуры - 67,6 процента, органах законодательной власти - 55,8 процента. При этом сравнительно высокий удельный вес женщин складывается за счет преобладания женщин на должностях, отнесенных к старшим и младшим группам.
Законодательство о государственной службе не систематизировано, в нем имеются неразвитые компоненты, противоречия и пробелы как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов федерации.
В частности:
основные принципы построения и функционирования единой системы государственной службы на федеральном и региональном уровнях законодательно не закреплены;
взаимоотношение государственной и муниципальной службы законодательно не синхронизировано;
растет количество подзаконных нормативных актов, инструкций, приказов, разъяснений. Действующий в настоящее время Федеральный закон "Об основах государственной службы Российской Федерации" от 31 июля 1995 г. 119-ФЗ дополнен многочисленными указами Президента Российской Федерации, постановлениями Правительства Российской Федерации и иными нормативными правовыми актами, регламентирующими федеральную государственную службу, а также государственную службу субъектов Российской Федерации;
нечеткость законодательства о функциях и регламентах деятельности государственных служащих в сочетании с недостаточной прозрачностью их деятельности способствуют коррупции и порождают недоверие граждан к государственной службе;
декларируемый в действующем законе принцип ответственности государственного аппарата перед обществом на практике остается формальным, в результате государственный аппарат слабо защищает интересы общества, социальных групп.
Таким образом, в настоящее время отсутствует целостная и комплексная система правового обеспечения государственной службы Российской Федерации. Правовые основы отдельных видов государственной службы, в частности, военной, службы в правоохранительных органах и т.д. регулируются различными законодательными актами и часто не корреспондируются между собой.