АВ 2002г. Выпуск 32 Система государственной службы Российской Федерации
V. Основные правовые принципы государственной службы Российской Федерации и зарубежных стран
Законодательство о государственной службе США (гражданская служба), ФРГ (публичная служба), как и в Российской Федерации, строится на основе основных законов -конституций, являющимися нормативно-правовыми актами высшей юридической силы и прямого действия.
Важные положения, касающиеся институтов государственной службы, содержатся практически во всех разделах конституций этих стран. Они составляют основу, на которой строится все законодательство о государственной службе.
Таким образом, государственно-служебные отношения с их особой структурой являются такой же составной частью конституционного порядка, как и сами основные (конституционные) права. В связи с этим основные принципы организации государственной (гражданской) службы Российской Федерации и государственных служб США и ФРГ во многом идентичны и нацелены на реализацию прав и свобод человека и гражданина. Они отражают равный доступ граждан к государственной службе из всех сегментов общества, вне зависимости от политических взглядов, расы, вероисповедания или мировоззрения, пола, семейного статуса, возраста и предполагают продвижение по службе на основе способностей, знаний и умений при справедливой и открытой состязательности, верность долгу, добросовестное исполнение должностных обязанностей, соблюдение и защиту прав и законных интересов граждан.
Отличительной особенностью государственных служб западных стран, в частности Германии, является единство государственной службы, которая обеспечивается общей для всех ее уровней и видов системой званий, чинов, рангов, едиными правилами прохождения службы, установленными правами, обязанностями, ограничениями и гарантиями, пенсионным обеспечением и оплатой труда. На всех государственных служащих, где бы они ни служили, распространяются общие перечни прав и обязанностей, ограничений и гарантий; общая система подготовки кадров, контроля компетентности; общие стандарты государственной службы; общая система предотвращения нарушений и борьбы с коррупцией. Единство государственной службы обеспечивается федеральными законами, регламентирующими сферу деятельности государственных служащих на всех ее уровнях.
Проект федерального закона "О системе государственной службы Российской Федерации" предлагает систему государственной службы Российской Федерации осуществить на следующих основных принципах:
федерализм, обеспечивающий единство системы государственной службы Российской Федерации и соблюдение конституционного разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами субъектов Российской Федерации;
законность;
единство правовых и организационных основ государственной службы Российской Федерации, предполагающее нормативное закрепление единых подходов к организации государственной службы с учетом ее отдельных видов;
взаимосвязь государственной и муниципальной службы;
открытость государственной службы и ее доступность общественному контролю, включая открытость процедуры принятия государственными служащими решений, затрагивающих права и свободы человека и гражданина, объективное информирование о деятельности государственных служащих;
защита государственных служащих от неправомерного вмешательства в их профессиональную служебную деятельность со стороны как государственных органов и должностных лиц, так и физических и юридических лиц.
В то же время в новом законе, по сравнению с существующим, исключены такие правообразующие принципы как:
верховенства Конституции Российской Федерации и федеральных законов над иными нормативными правовыми актами, должностными инструкциями при исполнении государственными служащими должностных обязанностей и обеспечении их прав;
приоритет прав и свобод человека и гражданина, обязанность государственных служащих признавать, соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина;
равный доступ граждан к государственной службе в соответствии со способностями и профессиональной подготовкой;
стабильность кадров государственных служащих в государственных органах;
внепартийности государственной службы.
Таким образом, основополагающие принципы, на которых должна строиться государственная служба, согласно законопроекту, значительно сужены по сравнению как с существующим законом, так и с законами по видам государственной службы. Так как предлагаемый законопроект направлен на закрепление принципов единой системы государственной службы Российской Федерации, независимо от того, в каких ветвях власти она функционирует, то в него целесообразно включить все принципы, на которых основывается государственная служба Российской Федерации.
Одним из основных отличий в принципах построения государственной службы западных стран является то, что западные страны отказались от политической нейтральности чиновников, признав при этом факт существенного влияния государственных служащих (чиновников) на политику.
В связи с этим остановимся подробней о том, как реализуются права государственных служащих ФРГ и США на политическую деятельность.
Федеративная Республика Германии.
Понятие "публичная служба" в функциональном плане понимается как деятельность в целях выполнения общегосударственных задач управления. Она охватывает три категории лиц: чиновников, служащих и рабочих. Чиновником считается лицо, находящееся в государственно-служебных отношениях с юридическим лицом и выполняющее публично-правовые функции. Чиновники выделены в группу особо доверенных лиц, облеченных функцией управления и наделенных, в связи с этим, особым правовым и политическим статусом. Регулируется деятельность чиновников специальным нормативным актом - Федеральным законом о чиновнике (ФЗоЧ). Критерием различия между чиновниками и другими категориями публичной (государственной) службы выступает и правовая форма их назначения: для чиновников - издаваемый в особом порядке компетентными властями акт назначения; для служащего и рабочего - заключаемый сторонами договор о поступлении на службу.
К чиновникам относятся: чиновники государственного аппарата, судьи, преподаватели, военнослужащие, работники почтовой и железнодорожной служб, государственных банков.
По длительности отношений чиновники разделяются на следующие группы:
чиновники, назначаемые пожизненно (после прохождения подготовительной службы и испытательного срока и при достижении чиновником возраста 27 лет);
чиновники, назначаемые на определенный срок;
чиновники, назначаемые с испытательным сроком.
Согласно германской доктрине, чиновник рассматривается как слуга, орган и представитель государства, его идеи. Если в довоенной Германии государственные служащие претендовали на независимость и надпартийность, то в послевоенное время образ немецкого чиновника - объективного и беспристрастного вершителя общественных интересов - был основательно поколеблен при направляющем воздействии политических партий. Ведущая роль партий оказывала и оказывает серьезное влияние на развитие системы государственного управления. Можно выделить следующие факторы активизации политических партий в становлении и эволюции системы государственного администрирования:
концепция надпартийности и политической нейтральности чиновников была скомпрометирована в период нацизма;
наличие членов партии на государственной службе рассматривается как гарантия лояльности чиновников к политическому режиму.
Для современной Германии характерно тесное взаимопроникновение и переплетение политической и административной сфер. Это нашло отражение и в законе о государственной службе, согласно которому чиновники имеют право быть членами политических партий или политических организаций, участвовать в их деятельности и добиваться политической (парламентской) карьеры. Среди чиновников особую группу составляет институт политических и почетных чиновников. Смысл института заключается в том, что вместе с правительством или отдельным министром приходят и уходят со своих постов наиболее близкие к его политической программе сотрудники администрации, тем самым, в случае смены кабинета и его политической платформы как бы обеспечивается реализация новых политических установок в деятельности администрации. К таким чиновникам относятся: статс-секретари, руководители отделов в федеральных министерствах, ведомствах федерального канцлера и федерального президента, администрации Бундестага и Бундесрата, земельных министерствах и канцеляриях (государственные советники).
Чиновники, избранные в Бундестаг или Бундесрат, наряду с депутатским содержанием, продолжают получать значительную часть своего основного жалования по прежней государственной должности, сохраняют за собой право на получение пенсий государственных служащих. Иными словами, чиновники Германии представляют собой привилегированную политическую группу. Их профессиональная и финансовая независимость позволяет добиваться значительного продвижения в партиях. В отличие от многих европейских стран карьера государственного служащего в Германии не является альтернативной политической карьере. Напротив, зачастую она становится предпосылкой для успешной политической деятельности.
Законодательство Германии так определяет политический статус чиновника: "Пожизненно назначаемый чиновник в любое время может быть временно переведен на пенсию, ибо определенная занимаемая им должность обязывает его к принятию основных политических установок и целей правительства". Однако, несмотря на принцип политической верности, 52, п.1 ФЗоЧ гласит: "Чиновник служит всему народу, а не отдельной партии. Он выполняет свои обязанности добросовестно и вне связи с партийными интересами, при этом он обязан руководствоваться заботой об общих интересах и благе".
К лицам, претендующим на государственную должность в государственные органы ФРГ, предъявляются повышенные требования в плане их личной репутации. Так, запрещено поступление на службу лицам, имеющим судимость за умышленные и тяжкие преступления, а также преступления против государственной службы. И хотя по Конституции ФРГ (ст. 33, п. 2) "Каждый немец имеет равный доступ ко всякой государственной должности в соответствии со своими склонностями и профессиональной квалификацией", Закон о чиновнике вводит дополнительные требования к лицам, претендующим на должность чиновника. Например, чиновником может стать гражданин ФРГ, который является немцем по смыслу ст.116 Конституции ФРГ. Кроме того, он должен представить гарантии своей политической благонадежности и готовности в любое время выступить на защиту конституционного строя, а также в соответствии с принципом верности обязан принести присягу, которая подтверждает публично-правовые отношения долга и верности между ФРГ и государственным служащим. Отказ от принятия присяги ведет к увольнению со службы либо к отказу принятия на службу.
Значительно отличается и порядок приема на государственную службу. При приеме служащий обязан пройти подготовительную службу, продолжительностью от полугода до трех лет и испытательный срок, продолжительностью от одного года до трех лет (в зависимости от вида должности и уровня службы).
Некоторое отличие имеют служащие аппарата парламента ФРГ - Бундестага, который обладает публично-правовым статусом, в отличие от аппарата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации. Работники Аппарата Бундестага (далее - Аппарата) делятся на две категории. Одну категорию составляют работники Аппарата, которые являются либо чиновниками с соответствующими отношениями с государством, либо служащими государственной службы, то есть работниками с гражданско-правовыми отношениями и особым статусом. Как правило, они имеют длительный трудовой договор и особые служебные отношения. Этой категории чиновников и государственных служащих Аппарата вменяется политическая нейтральность. К другой категории сотрудников Аппарата относятся служащие фракций (групп), которые политически ангажированы.
Справочно: Фракция в Бундестаге создается при условии, что в нее входят не менее 5 процентов депутатов, которые принадлежат к одной партии либо к партиям, которые имеют общие цели и не конкурируют между собой ни в одной из земель ФРГ. Если численность объединения депутатов недостаточна для образования фракции, то она признается группой.
Положение фракции, передаваемое ей количество должностей, объемы финансирования определяется ее численностью.
Такие сотрудники придерживаются политической линии той фракции, к которой они принадлежат. Сотрудники данной категории составляет особую группу, поскольку именно они, в большей степени, участвуют в разработке законопроектов и на уровне экспертов фракций ведут политическую проработку вопросов. С их помощью фракции вырабатывают свою позицию по тому или иному вопросу, в соответствии с политическими линиями (целями) партий, которые они представляют в палате парламента. Работают эти сотрудники на временной основе.
Существование двух категорий сотрудников парламента сотрудников, по мнению германских экспертов, оправдано, так как это способствует выработке согласованных позиций в процессе подготовки и прохождения законопроектов.
Соединенные Штаты Америки.
В США также отказались от ограничений политической деятельности государственных служащих, введенных в 1939 году законом Хэтча, в основе которого лежали опасения, что политически ангажированные государственные служащие могут использовать свое положение для создания гигантской, сращенной с государством, политической машины.
В результате борьбы политических партий за влияние на органы государственной администрации возникли и утвердились принципы партийного патронажа, которые предполагают пропорциональное представительство партий в органах государственного управления. На практике это означает добросовестное и эффективное выполнение государственными служащими политических установок Президента (правящей партии) с профессиональной компетентностью и деловой эффективностью.
Существующая в США патронажная система, или, как еще ее называют система добычи, предполагает назначение на высшие административные должности за политические заслуги и периодическую сменяемость высших чиновников сторонниками партии, победившей на выборах. В настоящее время около 5 процентов особо важных должностей заполняются патронажными методами. На эти должности чиновники назначаются Президентом с совета и согласия Сената США. К ним относятся: главы исполнительных ведомств, агентств, федеральных корпораций. На ряд высших должностей Президент назначает и без согласия Сената (руководители правительственных программ, советники, помощники Президента). Кроме того, на высшие административные посты Президентом назначаются чиновники по так называемой системе назначений администраций (системе знаний), которая по закону 1978 г. утверждена как юридический институт. Служба высших администраторов представляет собой закрытий корпус чиновников, который формируется из служащих высшего руководящего состава и лиц, занимающих "патронажные посты". Этим служащим устанавливаются особые материальные стимулы, тем самым "верхушка" чиновничества приближается к политической элите.
Таким образом, персональные перемещения в звеньях государственной администрации, которые предполагает патронажная система, являются удобным средством для достижения лучшего взаимодействия между правительством и чиновниками. Особенно это важно в тех случаях, когда в силу своих политической ориентации чиновники не симпатизируют тому или иному правительству.
Законодательство США в области политической деятельности гражданских служащих также представляет им широкий спектр политических прав:
регистрироваться и голосовать на любых выборах;
быть членом политической партии или политической организации, присутствовать на их собраниях, голосовать по отдельным вопросам, но не принимать активного участия в управлении этих организацией;
присутствовать на политических съездах (но не в качестве делегата или депутата), мероприятиях по пополнению партийных фондов и других политических собраниях, но не принимать активного участия в их подготовке и проведении;
вносить вклад в добровольческие кампании политической партии или организации;
выражать свое мнение как частного лица в узком кругу и публично по всем политическим вопросам и кандидатам до тех пор, пока чиновник не принимает активного участия в политическом управлении или политической кампании в качестве приверженца одного из кандидатов;
высказывать своему сенатору или конгрессмену собственную точку зрения на то, как он должен голосовать по тому или иному вопросу;
носить значки или пуговицы с политической символикой, но не в рабочей обстановке;
осуществлять канцелярские и судейские функции, не носящие партийного характера, во время выборов в соответствии с законодательствами штатов;
занимать должность в общественной организации и др.
Российская Федерация
Законодательство Российской Федерации запрещает государственному служащему всякую политическую деятельность, основываясь на принципе внепартийности государственной службы. И хотя патронажная система в явном виде в законодательстве Российской Федерации отсутствует, на практике все чаще назначение на государственные должности в органы государственной власти происходит по партийной принадлежности. По мере укрепления позиций той или иной партии, в том или ином федеральном государственном органе либо органах управления субъектов Российской Федерации практика назначения по принципам политической верности будет преобладать.
В статьях 4-8 законопроект вводит понятия по каждому виду государственной службы, которые в общем характеризуются как профессиональная служебная деятельность по обеспечению функций государственных органов и полномочий лиц, замещающих государственные должности.
Законопроект определяет должности государственной службы и их перечни, которые в совокупности составляют реестры должностей государственной службы по видам государственной службы, и далее, образуют Сводный реестр должностей государственной службы Российской Федерации.
Должности и реестры государственных должностей законопроект предлагает утверждать федеральным законом или нормативным правовым актом Российской Федерации или иным правовым актом субъекта Российской Федерации, то есть аналогично существующему закону.
В то же время ряд субъектов Российской Федерации внесли в Государственную Думу предложение, чтобы должности и реестры должностей государственной службы субъектов Российской Федерации утверждались только законами субъектов Российской Федерации., а не иными правовыми актами. Это предложение заслуживает внимание, так как позволит привести перечни должностей государственной службы субъектов Российской Федерации в соответствии с перечнями должностей федеральной государственной службы.
Законопроект устанавливает новый подход к утверждению должностей государственной службы в государственном органе, предусматривая учреждение в государственном органе государственных должностей различных видов государственной службы, в том числе и должностей, не являющихся должностями государственной службы.
Должности федеральной государственной гражданской службы, воинских должностей и должностей правоохранительной службы определяются Указом Президента Российской Федерации.