АВ 2002г. Выпуск 29 Правовое регулирование государственной службы федеративного государства
1.2. Принципы государственной службы
Таким образом, государственно-служебные отношения с их особой структурой являются такой же составной частью конституционного порядка, как и сами основные (конституционные) права. В связи с этим основные принципы организации государственной службы США и ФРГ во многом идентичны и нацелены на реализацию прав и свобод человека и гражданина.
Важным моментом в принципах построения государственной службы рассматриваемых стран является то, что в них нет требования политической нейтральности чиновников, тем самым признается факт существенного влияния государственных служащих (чиновников) на политику.
В США, например, отказались от ограничения политической деятельности государственных служащих, существовавшего с 1939 года в соответствии с законом Хэтча. В настоящее время в стране утвердились принципы партийного патронажа, которые предполагают пропорциональное представительство партий в органах государственного управления.
Существующая ныне в США так называемая патронажная система, или, как еще ее называют, система добычи предполагает назначение чиновников на высшие административные должности за политические заслуги, а также сменяемость их на сторонников партии Президента. В настоящее время около 5% особо важных должностей заполняются патронажными методами. Главы исполнительных ведомств, агентств, федеральных корпораций назначаются Президентом с согласия Сената США. На ряд высших должностей - руководители правительственных программ, советники, помощники Президента - Президент назначает чиновников и без согласия Сената Кроме того, на высшие административные посты чиновники назначаются по так называемой системе назначений администраций (системе знаний), которая по закону 1978 года утверждена как юридический институт. Служба высших администраторов представляет собой закрытий корпус чиновников, который формируется из служащих высшего руководящего состава и лиц, занимающих "патронажные посты". Этим служащим устанавливаются особые материальные стимулы, они приближаются к политической элите. Таким образом, персональные перемещения в звеньях государственной администрации, которые предполагает патронажная система, являются средством достижения лучшего взаимодействия между правительством и чиновниками. Особенно это важно, когда в силу своих политических ориентаций чиновники не симпатизируют тому или иному правительству.
Законодательство США в области политической деятельности гражданских служащих представляет им широкий спектр политических прав:
регистрироваться и голосовать на любых выборах;
быть членом политической партии или политической организации, присутствовать на их собраниях, голосовать по отдельным вопросам, но не принимать активного участия в управлении этими организациями;
присутствовать на политических съездах (но не в качестве делегата или депутата), мероприятиях по пополнению партийных фондов и других политических собраниях, но не принимать активного участия в их подготовке и проведении;
вносить вклад в добровольческие кампании политической партии или организации;
выражать свое мнение как частного лица в узком кругу и публично по всем политическим вопросам и кандидатам до тех пор, пока чиновник не принимает активного участия в политическом управлении или политической кампании в качестве приверженца одного из кандидатов;
высказывать своему сенатору или конгрессмену свою точку зрения на то, как он должен голосовать по тому или иному вопросу;
носить значки или пуговицы с политической символикой, но не в рабочей обстановке;
осуществлять канцелярские и судейские функции, не носящие партийного характера, во время выборов в соответствии с законодательствами штатов;
занимать должность в общественной организации и др.
Публичная служба ФРГ охватывает три категории лиц: чиновников, служащих и рабочих. Критерием различения выступает правовая форма назначения: для чиновника - издаваемый в особом порядке компетентными властями акт назначения, для служащего и рабочего - заключаемый сторонами договор о поступлении на службу. Чиновники выделены в группу особо доверенных лиц, облеченных функцией управления и наделенных в связи с этим особым правовым и политическим статусом. При этом, чиновник рассматривается как слуга и представитель государства, его идеи. Если в довоенной Германии государственные служащие претендовали на независимость и надпартийность, то в послевоенное время образ немецкого чиновника - объективного и беспристрастного вершителя общественных интересов - был основательно поколеблен. Ведущая роль партий оказывала и оказывает серьезное влияния на развитие системы государственного управления. Выделяются следующие факторы активизации политических партий в становлении и эволюции системы государственного администрирования:
концепция надпартийности и политической нейтральности чиновников была скомпрометирована в период нацизма;
наличие членов партии на государственной службе рассматривается как гарантия лояльности чиновников к политическому режиму.
Согласно законодательству, чиновники имеют право быть членами политических партий или политических организаций, участвовать в их деятельности и добиваться политической (парламентской) карьеры. Среди чиновников особую группу составляет институт политических и почетных чиновников, смысл которого заключается в том, что вместе с правительством или отдельным министром приходят и уходят со своих постов наиболее близкие к его политической программе сотрудники администрации. Тем самым, в случае смены кабинета и его политической платформы как бы обеспечивается реализация новых политических установок в деятельности администрации. К таким чиновникам относятся: статс-секретари, руководители отделов в федеральных министерствах, ведомствах федерального канцлера и федерального президента, администрации Бундестага и Бундесрата, земельных министерствах и канцеляриях (государственные советники).
Служащие аппарата парламента ФРГ - Бундестага (далее - Аппарата) делятся на две категории. Первую составляют работники Аппарата, которые являются либо чиновниками с соответствующими отношениями с государством, либо служащими государственной службы , то есть работниками с гражданско-правовыми отношениями и особым статусом. Как правило, они имеют длительный трудовой договор и особые служебные отношения. Вторую категорию составляют служащие фракций, которые являются политически ангажированными, придерживаясь политической линии фракции.
Чиновники, избранные в Бундестаг или Бундесрат, наряду с депутатским содержанием продолжают получать значительную часть своего основного жалования по прежней государственной должности, сохраняют за собой право на получение пенсий государственных служащих.
Таким образом, чиновники ФРГ представляют собой привилегированную политическую группу. Их профессиональная и финансовая независимость позволяет добиваться значительного продвижения в партиях. В отличие от многих европейских стран карьера государственного служащего в Германии не является альтернативной политической карьере. Напротив, зачастую она становится предпосылкой для успешной политической деятельности.
В этом отношении законодательство предусматривает: "Пожизненно назначаемый чиновник в любое время может быть временно переведен на пенсию, ибо определенная занимаемая им должность обязывает его к принятию основных политических установок и целей правительства". В то же время закон требует: "Чиновник служит всему народу, а не отдельной партии. Он выполняет свои обязанности добросовестно и вне связи с партийными интересами, при этом он обязан руководствоваться заботой об общих интересах и благе".
_________________________
Федеральный закон о чиновнике, 52, п.1, п.2