АВ 2002г. Выпуск 29 Правовое регулирование государственной службы федеративного государства
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Анализ становления и развития государственной службы в Российской Федерации, различных аспектов ее регулирования показывает, что правовое поле в этой сфере имеет значительные пробелы.
Так, законодательство Российской Федерации позволяет субъектам РФ едва ли не в полном объеме детализировать и конкретизировать принципы государственной службы. Это породило существенные противоречия между федеральным и региональным законодательством по следующим аспектам:
- введение субъектами РФ собственных классификаций и наименований государственных должностей привело к расширению числа государственных служащих за счет лиц, не являющихся таковыми по федеральному законодательству (руководители субъектов Федерации, служащие органов местного самоуправления) - противоречие ст.1 и ст.6 Закона;
- расширение перечня видов дисциплинарных взысканий и перечня правоограничений - противоречие соответственно ст.14 и ст.11 Закона;
- требование принятия присяги на верность субъекту Федерации при поступлении на государственную службу - противоречие ст.6 и ст.15 Конституции РФ;
- необходимость быть гражданином субъекта Федерации, чтобы поступить на государственную службу - противоречие ч.4 ст.32 Конституции РФ.
Семь лет действия Федерального закона "Об основах государственной службы Российской Федерации" высветили просчеты и недоработки этого документа.
Первое. Принципы государственной службы в законе определены не в полном объеме и не всегда четко. Практически не отражено, как государственная служба связана с государством, с государственной властью, с государственным аппаратом и с государственным управлением, вследствие чего сферы института государственной службы оказались суженными только до обслуживания государственных органов, во многом оказалась ущемленной публичность их деятельности как необходимое условие функционирования государственной службы как целостного института.
Второе. Закон, по существу, отгородил государственную службу от муниципальной службы. Как следствие, принятыми позднее федеральными законами "Об общих принципах организации местного самоуправления" и "Об основах муниципальной службы в Российской Федерации" создана не муниципальная служба в Российской Федерации, а муниципальная служба в муниципальных образованиях Российской Федерации.
Третье. В законе вне рамок сферы государственной службы остались военная и специальная службы (таможенная, санитарно-эпидемиологическая и др.).
Четвертое. Государственная служба в законе сводится, по существу, к понятию "профессиональная деятельность" и никак не связана с сущностными свойствами этой службы - долг, обязанность, верность. Не восполняют этого пробела и общие принципы служебного поведения государственных служащих.
_________________________
Указ Президента Российской Федерации "Об утверждении общих принципов служебного поведения государственных служащих" от 12.08.2002 885. - Российская газета, 15 августа 2002 г., 152
Пятое. В законе не до конца урегулированы вопросы прохождения гражданином государственной службы, т.к. его нормы регламентируют только начало и завершение этой службы.
На состоявшихся 16.11.01 г. парламентских слушаниях "О практике применения Федерального закона "Об основах государственной службы Российской Федерации" и развитии законодательства о государственной службе Российской Федерации" особо подчеркивалась необходимость применения мер государственного регулирования по созданию единой тарифной сетки, единых наименований и количества квалификационных разрядов, единообразия социальных гарантий государственным служащим всех уровней.
_________________________
Материалы парламентских слушаний в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации на тему: О практике применения Федерального закона Об основах государственной службы Российской Федерации и развитии законодательства о государственной службе Российской Федерации . - Москва. Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации. 2001
На сегодняшний день системное решение вопросов прохождения госслужбы в федеральных органах, органах субъектов Федерации, органах местного самоуправления пока не сформировано:
- нет правовой основы для планирования сквозной карьеры, стандартных схем должностного продвижения государственных и муниципальных служащих, для систематического профессионального развития граждан посредством должностного продвижения на конкурсной основе по административным должностям как на местном уровне, так и в государственных органах субъектов Федерации, федеральных органах государственной власти в рамках профессионального профиля и специализации административных должностей, выдвижения на федеральную государственную службу лиц, профессиональное развитие и карьера которых прошли в субъектах Федерации;
- нет единой системы стандартов государственной службы, названия видов, специальностей и классификации государственных и муниципальных должностей, системы профессиональных званий;
- нет единой системы учреждений подготовки, переподготовки и квалификационной оценки государственных и муниципальных служащих.
Все это свидетельствует о необходимости серьезного реформирования государственной службы, совершенствования правовой базы ее деятельности.
Основные направления такого реформирования изложены в "Концепции реформирования системы государственной службы Российской Федерации", утвержденной Президентом Российской Федерации от 15 августа 2001 года.
Реализация положений Концепции - "..Основные функциональные признаки государственной службы устанавливаются федеральным законом о системе государственной службы", "Федеральная государственная служба, государственная служба субъектов Российской Федерации и муниципальная служба основываются на единых принципах регулирования+", "Нормативное правовое регулирование государственной службы в отдельных государственных органах осуществляется посредством разработки и принятия федерального закона+", "Законодательство субъектов Российской Федерации о государственной службе приводится в соответствие с федеральным законодательством" - в конечном результате позволит устранить имеющиеся пробелы в законодательной базе, оптимизировать режим работы государственной службы.
_________________________
Концепция реформирования системы государственной службы Российской Федерации, утверждена Президентом Российской Федерации 15.08.2001, Пр-1496, гл.II Там же, гл.V
Таким образом, государственная служба в правовом государстве остается важнейшим институтом, позволяющим органично соединять интересы граждан и государства, реализовывать государством декларируемые цели и задачи с широким и заинтересованным участием граждан в деятельности институтов государственной власти. Но для этого государственная служба должна опираться на совершенную правовую базу.
На современном этапе в законодательном регулировании государственной службы нашей страны накопились проблемы. Становится все более очевидным, что принятие новых частных нормативных правовых актов не способно кардинально выправить положение. Паллиативное решение также не дает ожидаемого результата. Так, например, применение норм трудового законодательства при регулировании поступления и прохождения службы, прав, обязанностей и правоограничений государственных служащих и т.п. привело к утрате этими институтами публично-правового характера, что отрицательно отражается как на эффективности государственной службы, так и на процессе построения в нашей стране правового демократического государства.
В качестве одного из вариантов решения этих проблем представляется принятие федерального закона о государственной службе Российской Федерации, возможно Кодекса как комплексного кодификационного акта, включающего взаимосогласованные нормы различной правоотраслевой принадлежности - конституционного права, публичного права, административного права, трудового права, финансового права, социального права. Это позволит, с одной стороны, создать единую систему взаимосвязей гражданской и специальной государственной службы на всех уровнях - от муниципального до федерального, с другой стороны, стать емкой "правовой нишей" для последующего включения в него новых норм.
Такой документ будет иметь все предпосылки стать юридической базой для проведения комплексной реформы государственной службы, чтобы она, в конечном итоге, превратилась в самоорганизуемую систему, которая обеспечит такой процесс функционирования всех государственных механизмов, государственного аппарата, когда постоянно будет проявляться общественная сущность государства, реализовываться потребности и интересы россиян.