АВ 2002г. Выпуск 13 Вопросы законодательного обеспечения территориальной организации местного самоуправления (часть I)
Вопросы классификации муниципальных образований в Российской Федерации
Вобленко С.В., Рязанская Палата Недвижимости Предметом данной статьи является описание муниципальных институтов России периода 1995-99 годов (по материалам публикаций).
По данным Государственного Комитета статистики РФ с 01.01.94 по 01.09.98 года наблюдалась следующая динамика формирования муниципальных образований:
общее число муниципальных образований уменьшилось до 12575 единиц (в 2,3 раза),
число муниципальных образований в сельских районах уменьшилось до 1455 (в 1,3 раза),
число муниципальных образований в городах уменьшилось до 619 (в 1,7 раза),
число муниципальных образований в поселках уменьшилось до 626 (в 3,3 раза),
число муниципальных образований в сельсоветах уменьшилось до 9771 (в 2,2 раза).
Самыми "устойчивыми" к реформированию оказались административно-территори-альные единицы на уровне сельских районов. Районы либо остались муниципальными образованиями, либо были трансформированы в территориальные органы государственной власти. В отдельных субъектах Российской Федерации (Республики Адыгея, Башкортостан, Татарстан) органы государственной власти созданы в городах.
Наибольшие "потери" понесли органы местного самоуправления, функционировавшие до октября 1993 года в поселках и сельсоветах, - их число уменьшилось более чем в 2,5 раза, в 38 субъектах РФ муниципальные образования в поселках и сельсоветах фактически ликвидированы и их функции переданы на районный уровень.
В результате на территории России сформировались многообразные типы муниципальных институтов. Их устройство может быть классифицировано по трем основаниям:
1) место в системе разделения властей субъекта Федерации (классификация с точки зрения организации местного самоуправления на территории субъекта Федерации);
2) с точки зрения господствующего типа организации жизнедеятельности населения;
3) с позиции организации управления муниципальным образованием.
В этой последовательности и будет происходить рассмотрение материала.
1. ОРГАНИЗАЦИЯ СИСТЕМЫ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ НА УРОВНЕ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Классификация возможных подходов к организации системы разделения властей на территории субъекта Федерации проведена В.В.Пашенцевым в таблице (см. Таблицу 1).
Способы организации разделения властей
на территории субъектов Федерации
|
Субъекты, преимущественно сохранившие систему органов местного самоуправления на уровне районов, городов, поселков, сельсоветов |
|
Брянская область, Орловская область, Республика Мордовия, Нижегородская область, Воронежская область, Тамбовская область. Астраханская область, Кабардино-Балкарская Республика, Курганская область. Оренбургская область. Челябинская область, Тюменская область. Красноярский край, Хабаровский край, Амурская область. Магаданская область |
|
Субъекты, сохранившие систему органов местного самоуправления на уровне поселков, сельсоветов и преобразовавшие органы местного самоуправления на уровне районов и городов в органы госвласти |
|
Курская область, Республика Калмыкия, Пензенская область, Карачаево-Черкесская Республика, Ставропольский край, Новосибирская область, Еврейская автономная область |
|
Субъекты, сохранившие систему органов местного самоуправления на уровне поселков, сельсоветов и преобразовавшие органы местного самоуправления на уровне районов и городов в органы госвласти |
|
Республика Татарстан, Республика Адыгея, Республика Башкортостан |
|
Субъекты, сохранившие систему органов местного самоуправления на уровне районов и городов и ликвидировавшие органы местного самоуправления на уровне поселков и сельсоветов |
|
Республика Карелия, Архангельская область, Вологодская область, Мурманская область, Ленинградская область, Новгородская область, Псковская область, Ивановская область. Калужская область*. Костромская область. Московская область, Рязанская область, Смоленская область. Тульская область, Ярославская область, Республика Марий Эл, Чувашская Республика, Кировская область. Белгородская область. Волгоградская область, Самарская область, Саратовская область, Ульяновская область, Республика Дагестан, Краснодарский край, Ростовская область. Удмуртская Республика. Пермская область. Свердловская область. Алтайский край, Омская область. Томская область, Республика Бурятия, Республика Тыва, Приморский край, Чукотский автономный округ, Сахалинская область, Калининградская область |
С точки зрения "качества" местного самоуправления все регионы делятся на три группы (А.Замотаев, Л.Гильченко): группа конструктивного подхода, группа пассивного выжидания (пассивного сопротивления), группа активного сопротивления.
Группа конструктивного подхода включает меньшинство регионов (Республика Карелия, Астраханская, Вологодская, Воронежская, Иркутская, Ленинградская, Московская, Нижегородская, Саратовская, Псковская области, Ханты-Мансийский национальный округ). Как правило, в этих регионах сформированы полноценные органы местного самоуправления, четко определена их компетенция, обязанности, выстраивается система взаимоотношений с органами государственной власти субъектов Федерации.
Группа активного сопротивления включает (Алтайский край, Республики Коми и Тыва, Башкортостан и Татарстан, Ингушетия и Хакасия, Саха (Якутия), Новосибирская, Курская области, Еврейская автономная область). Типичным является резко негативное отношение руководства к самой идее самоуправления, активная пропаганда лозунга: "Местное самоуправление нарушает управленческую вертикаль, а самостоятельность муниципалитетов и разрушает государство" и отстаивание "особого национального пути развития". Законодательство здесь находится в зачаточном состоянии, содержит множество противоречий федеральному законодательству, а в большинстве нормативно-правовых актов не предусматривает органы местного самоуправления. Если самоуправление и допускается, то лишь на уровне мелких поселений или сведено до территориального общественного самоуправления. Мэры назначаются.
Группу пассивного выжидания (пассивного сопротивления) образуют остальные регионы. Эта группа непостоянна и "расслаивается": часть регионов переходят в первую, а часть - во вторую категорию.
Резюме.
1. В 70 % субъектов Федерации муниципальными образованиями являются сельские районы. Большинство субъектов Федерации пошло по пути ликвидации органов местного самоуправления в некоторых крупных городах (например, в Казани), в поселках, сельсоветах и в большинстве малых городов.
В 30 % субъектов Федерации муниципальными образованиями являются поселения.
2. Примерно в половине субъектов Федерации самоуправление охватывает три уровня внутрирегионального разделения властей: "административный район - город или сельские округа (волости, сельсоветы) - отдельные села".
Примерно в 30% субъектов Федерации самоуправление охватывает два уровня внутрирегионального разделения властей: "город, поселок или сельские округа (волости, сельсоветы) - села" (самоуправление городских районов или некоторых сел допускается в отдельных случаях). Административные районы относятся, как правило, к вспомогательному уровню государственного управления субъекта Федерации.
3. Если давать качественную оценку, можно говорить о том, что полноценное самоуправление сформировано не более чем в 15-20% субъектах Федерации.
Типология муниципальных образований разработана (Бочкарева Т.В., Калуцков В.Н.) по результатам Общероссийского конкурса муниципальных образований в рамках Федеральной программы государственной поддержки местного самоуправления. Она отражает социально-экономический подход к классификации местного самоуправления в России.
2.0.1. Критерии выделения и виды типологических групп
Первоначально был выявлен круг базовых типологических характеристик муниципальных образований.
1) состав территории;
2) административное значение центрального поселения;
3) численность населения;
4) площадь;
5) географическое положение (по основным экономико-географическим районам):
6) возраст освоения территории и дата основания центрального поселения:
7) профильность хозяйства;
8) основные сферы деятельности.
В процессе дальнейшего анализа для выделения типологических групп оказалось достаточно первых трех типологических характеристик: состав территории, административное значение центрального поселения и общая численность населения. Соответственно данным показателям были выделены три основные типологические группы муниципальных образований:
городского,
комплексного;
сельского типов.
ГОРОДСКАЯ ТИПОЛОГИЧЕСКАЯ ГРУППА включает четыре подгруппы:
1) города - центры субъектов Федерации (с выделением крупных (250 тыс. чел и более) и средних (от 25 до 50 тыс. человек) городов);
2) городские поселения (средние и малые города) республиканского, краевого, областного значения;
3) городские поселения (средние и малые города), в основном бывшие районные центры;
4) поселки городского типа, рабочие поселки, военные городки.
Типологическая ГРУППА КОМПЛЕКСНЫХ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ состоит из:
1) агломерационных муниципальных образований (центральный город среднего и малого размера с прилегающими поселками и сельскими территориями);
2) районов (очень крупных (более 100 тыс. человек), крупных (от 50 до 100 тыс. человек), средних (от 25 до 50 тыс. человек), малых) с городским центром;
3) сельских районов с поселковым центром (поселком городского типа или рабочим поселком).
К ГРУППЕ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ СЕЛЬСКОГО ТИПА относятся:
1) крупные и средние сельские районы с "внешним" административным городским центром (бывшим районным центром, имеющим статус муниципального образования) - "бублики";
2) средние и малые сельские районы с центром негородского типа:
3) "карликовые" образования (сельские округа и волости).
Резюме. Обратите внимание: при выделении типологических групп ведущими оказались признаки, не связанные с "вкладом" муниципальных властей в развитие своей территории. Все перечисленные признаки являются "внешними" по отношению к муниципалитету и во многом предопределены общими обстоятельствами.
2.0.2. Характерные особенности основных типологических групп
Каждая из типологических групп муниципальных образований имеет разные возможности и ресурсы развития. Этим и обусловлены особенности господствующего типа организации жизнедеятельности населения, играющие решающую роль в формировании муниципального образования
1. Муниципальным образованиям городского типа присущи городской тип организации жизнедеятельности, значительные человеческие и, как правило, незначительные территориальные ресурсы. Приоритетными вопросами для них являются:
1.1) тип муниципального образования (т. е. отнесение к той или иной подгруппе городских поселений, поскольку от этого зависят возможности бюджетного финансирования (например, право на дополнительные средства от доходов муниципальных предприятий, установление местных налогов), объем реальных прав по управлению городом и др.);
1.2) бюджет;
1.3) промышленно-производственный и социально экономический потенциал развития, специфика производственной сферы;
1.4) территория и географическое положение.
2. Комплексные муниципальные образования (несколько поселении, объединенных общей территорией, как правило, составляют бывшие административные районы и сельско-городские агломерации (города и окружающие их поселки, села, деревни). Для комплексных образований приоритеты иные:
2.1) территория;
2.2) численность населения;
2.3) вопросы законодательного оформления муниципальной собственности;
2.4) промышленно-производственный и сельскохозяйственный потенциал.
3. Муниципальные образования сельского типа характеризуются натурально-хозяйственным ("деревенским") типом организации жизнедеятельности, проявляющемся в усилении процессов натурализации хозяйства, а также наличии, как правило, значительных территориальных ресурсов для развития. Для этих муниципальных образований приоритетными являются вопросы:
3.1) бюджет;
3.2) численность населения;
2.3) вопросы законодательного оформления муниципальной собственности;
2.4) сельскохозяйственный потенциал.
Резюме.
1. "Населенное" самоуправление в России представлено, в подавляющем большинстве случаев, муниципальными образованиями городского типа.
2. Самоуправление на уровне административных территорий представлено двумя типами: комплексные муниципальные образования и муниципальные образования сельского типа.
Однако это деление довольно условно и в своей основе имеет лишь одно различие: в первом случае муниципальное образование имеет поселение, выполняющее функцию культурного, административного и хозяйственного центра территории, а во втором случае такой центр еще не оформился.
Устройство населенного самоуправления предполагает несколько "конструктивных элементов":
- высшее выборное должностное лицо местного самоуправления (глава муниципального образования);
- представительный орган местного самоуправления, избираемый населением;
- администрация города;
- административные округа (как подразделения исполнительного органа);
- специальные округа (как специализированные подразделения исполнительного органа, осуществляющие управление отдельной сферой деятельности, относящейся к компетенции местного самоуправления);
- внутригородские муниципальные образования (или муниципальные округа, муниципальные районы и пр.) Современные исследователи не рассматривают устройство самоуправления в комплексе.
В зависимости от того, как установлены связи между этими элементами, существует три наиболее вероятных способа устроить самоуправление. Городским управленцам-практикам они известны как:
1) схема управления городом;
2) устройство муниципальных органов власти (устройство муниципалитета);
3) структура представительного органа и администрации города.
Схема управления городом характеризует способ организации управления внутренними частями города.
3.1.1. Виды моделей
Выделяют (по П.И.Лапшеву) ДВЕ МОДЕЛИ схем управления городом: 1) двухзвенная модель (схема 1), 2) трехзвенная модель (схема 2).
3.1.1. Двухзвенная модель
Модель А1. "Город - административные округа как подразделения городской администрации" (схема 1).
ПРИЗНАКИ:
высокая степень централизации городского управления;
наделение административных округов различными по объему правами и ответственностью (в зависимости от делегированных функций);
необходимость тщательного выстраивания отношений (разграничение задач, функций, обязанностей и форм контроля) между структурными подразделениями городской администрации и администрациями округов.
Модель А2. "Город - внутригородские муниципальные образования (ВМО) или муниципальные районы" (схема 1).
ПРИЗНАКИ:
разграничение компетенции между городским и внутригородским уровнями управления на вопросы общегородские и текущего жизнеобеспечения;
децентрализация управления, ограниченная переданной ВМО компетенцией;
иерархия управления и разделение ответственности перед жителями общегородского и внутригородского уровней управления;
расширение возможностей участия населения в решении городских задач;
приоритет нормативных средств управления над административными.
3.1.1.2. Трехзвенная модель
Модель Б1. "Город - административные округа - муниципальные районы или ВМО" (схема 2).
ПРИЗНАКИ (наряду с признаками модели А2):
разукрупнение внутригородского территориального управления;
сохранение за административными округами как подразделениями городской администрации функций тактического управления;
максимальная приближенность органов хозяйственного управления, занимающихся удовлетворением текущих потребностей, к жителям;
детальное разграничение функций стратегического и тактического управления, а также хозяйственного обеспечения.
Модель Б2. "Город - административные округа - муниципальные районы или ВМО, создаваемые в анклавах".
Модель Б2 отличается от модели Б1 тем, что предполагает формирование муниципальных районов или внутригородских муниципальных образований (ВМО) лишь в отдельных труднодоступных частях города.
Резюме. Описанные модели городского управления имеют ОБЩИЕ ЧЕРТЫ:
ориентированы на четкое разграничение функций управления и общественного самоуправления;
в основу положен принцип разделения компетенции, а вместе с ними - прав и ответственности между иерархическими уровнями управления;
все модели допускают создание специальных округов по ключевым, приоритетным направлениям и сферам деятельности;
административные округа и муниципальные районы наделяются правами юридических лиц;
административные округа имеют сметы расходов и действуют в рамках административного перераспределения функций "по доверенности";
муниципальные районы обладают нормативно закрепленными полномочиями и собственными бюджетами.
3.1.2. Основания для выделения и принципы разделения полномочий между уровнями городского управления
Органы местного самоуправления наделены собственными предметами ведения Ст.6 Федерального закона РФ от 28.08.95 г. 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ". Распределение отдельных вопросов муниципальной компетенции и связанных с ними функций между уровнями управления зависит от принятой модели устройства местной власти. При выборе двухзвенной системы (без внутригородских муниципальных образований) перераспределение функций осуществляется административным образом, по усмотрению администрации города. В моделях, предусматривающих создание внутригородских муниципальных образований, перераспределение получает нормативно-правовое оформление и закрепляется в Уставе города.
С точки зрения содержания управленческой деятельности общий ПОДХОД К РАСПРЕДЕЛЕНИЮ ПОЛНОМОЧИЙ между уровнями управления в городе можно сформулировать следующим образом:
задачи стратегического разбития концентрируются на муниципальном (общегородском) уровне;
оперативно-тактические, текущие задачи передаются на уровень внутригородских территориальных образований.
Предположительное соотношение задач развития (муниципальный уровень) и функционирования (уровень внутригородских территориальных образований) соотносится как 20:80 (по П.И.Лапшеву).
3. 1.2.1. Функции внутригородских муниципальных образовании
Внутригородскими муниципальными образованиями (ВМО) могут являться округа и/или другие части территории города, имеющие наименования и границы, закрепленные городскими правовыми актами.
ВМО создаются с учетом численности жителей, а также исторических, географических, градостроительных особенностей соответствующих территорий, их социально-экономических характеристик, расположения транспортных коммуникаций, наличия инженерной инфраструктуры. В основу ОПРЕДЕЛЕНИЯ ВМО могут быть положены ДВА ПОДХОДА:
вариант 1 - образуются в пределах существующих административных округов города: территория города делится на такое количество внутригородских муниципальных образований (округов), какое изначально имелось в данном городе;
вариант 2 - образуются новые муниципальные районы: число муниципальных образований (районов) определяется, исходя из принципа общности населения по месту проживания.
ВМО являются частью муниципального образования и обладают следующими ПРИЗНАКАМИ:
наличие выборного представительного органа и выборность лица, возглавляющего деятельность органов управления ВМО;
подзаконность;
ограниченная и оговоренная в уставе города экономическая и финансовая самостоятельность в рамках переданных ВМО полномочий.
Правовое положение ВМО регулируется уставом города, законодательством РФ и субъектов Федерации.
ОРГАНАМИ УПРАВЛЕНИЯ ВМО (округа/района) являются окружной/районный Совет или Собрание представителей и администрация округа/района. К их ФУНКЦИЯМ относятся:
1) формирование, утверждение, исполнение сметы доходов и расходов ВМО;
2) управление собственностью города, переданной ВМО в хозяйственное ведение или оперативное управление;
3) содержание и ремонт жилищного фонда, внутриквартальных дорог, проездов, инженерных сетей и сооружений, объектов социально-бытового назначения;
4) уборка и благоустройство территории ВМО;
5) внесение в органы городского самоуправления предложений по строительству школ, дошкольных учреждений, поликлиник, аптек, спортивных сооружений и других объектов социально-культурного назначения;
6) регулирование земельных отношений на территории ВМО в соответствии с законодательством РФ и субъекта Федерации, уставом и нормативно-правовыми актами города;
7) регулирование градостроительной деятельности на территории ВМО в соответствии с утвержденным городским градостроительным уложением:
8) учет граждан, нуждающихся в социальной защите, разработка и реализация окружных (районных) программ и формирование фондов социальной защиты инвалидов, одиноких и престарелых граждан, членов семей погибших военнослужащих, малоимущих и других категорий граждан, нуждающихся в социальной защите;
9) организация столовых для малоимущих;
10) предоставление мест на автостоянках, участков для гаражей, земельных участков для садоводства и огородничества в пределах выделенных округу лимитов;
11) организация работы с детьми и подростками по месту жительства;
12) контроль (в пределах делегированных полномочий) за деятельностью предприятий, учреждений и организаций (независимо от формы собственности) на территории ВМО, в том числе предприятий торговли, общественного питания и бытового обслуживания;
13) участие в организационном и материально-техническом обеспечении выборов и референдумов;
14) обеспечение деятельности органов территориального общественного самоуправления;
15) содействие (в пределах делегированных полномочий) общественным организациям и объединениям, средствам массовой информации на территории ВМО;
16) содействие благотворительным организациям, расположенным на территории ВМО;
17) рассмотрение предложений, заявлений и жалоб граждан, индивидуальных и коллективных обращений.
При использовании трехзвенной модели муниципального управления, за ВМО остаются лишь следующие функции:
1) содержание и ремонт жилищного фонда и внутриквартальных инженерных сетей;
2) внутриквартальное улично-дорожное хозяйство;
3) благоустройство территории;
4) уборка мусора;
5) содействие развитию сети социально-бытовых объектов;
6) социальная работа по месту жительства;
7) дошкольное и начальное образование;
8) страховая медицина;
9) районные учреждения культуры;
10) обеспечение деятельности органов территориального общественного самоуправления;
11) внесение в органы городского самоуправления предложений по строительству школ, дошкольных учреждений, поликлиник, аптек, спортивных сооружений и других объектов социально-культурного назначения.
3.1.2.2. Специальные округа как часть системы управления городом
(в порядке постановки вопроса)
Опыт организации специальных округов был рассмотрен в Книге II, Главе 2.11.2 (см. 2.11.2.6). В России пока этот опыт не используется (известна попытка организации специального округа муниципалитетом района Замоскворечье Центрального округа г. Москвы), поэтому описанное ниже следует рассматривать, скорее, как постановку задачи.
СПЕЦИАЛЬНЫЙ ОКРУГ - часть территории города, на которой естественным образом сложились и протекают относительно однородные процессы в определенной конкретной сфере деятельности и где появляется возможность выделить структурное "ядро" учреждений, относящихся к определенной отрасли (образование, культура, медицина и т.п.). Границы специальных округов, как правило, не совпадают с границами ни административно-территориальных районов города, ни внутригородских муниципальных образований.
Специальные округа создаются с целью устранения излишних промежуточных структур между администрацией города и различного рода социальными учреждениями и расширения самостоятельности последних, обеспечивающей максимальное соответствие запросам населения, повышение качества услуг и экономию финансовых средств и других городских ресурсов.
Введение обособленного управления специальными округами позволяет решить проблему двойственности функций подразделений администрации города, занимающихся социальной сферой, сняв противоречие между необходимостью выполнять часть государственных функций (на основании отраслевых законов прямого действия) и ориентацией (по закону "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации) на решение вопросов местного значения. Оно дает возможность безболезненно перенести фокус внимания названных подразделений с управления муниципальными учреждениями на управление развитием соответствующей сферы в масштабах всего города, т.е. в область решения стратегических задач городского развития.
ПРИНЦИПЫ ФИНАНСИРОВАНИЯ специальных округов включают:
- нормативное закрепление источников финансирования каждой из социальных сфер, по поводу управления которой создаются специальные округа; в идеале, это может быть какой-либо налог или часть налогов, поступающих в городской бюджет;
- нормативное (подушное) финансирование автономных учреждений;
- смешанное финансирование городских программ и программ, осуществляемых через специальные округа.
Переход от постатейного к подушному финансированию, когда деньги следуют за получателем услуг, стимулирует процесс конкуренции на рынке услуг, формирование рыночной среды и платежеспособного спроса со стороны возможных потребителей социальных услуг: семей, промышленных предприятий, малого и среднего бизнеса, фирм и отдельных личностей. Многоканальное финансирование создает предпосылки для привлечения в социальную сферу дополнительных средств, расширяет возможности использования ресурсов каждого социального учреждения.
Образование специальных округов способно повысить роль граждан в организации работы социальных учреждений через формирование попечительских советов, а также различного рода общественных организаций.
Резюме.
Соотношение функций администрации города, административного округа и специального округа (на примере сферы образования) приводится в Таблице (см. Таблицу 2).
(муниципального района), специального округа
(на примере сферы образования, по П.И.Лапшеву)
Таблица 2.
|
|
города |
образовательный округ |
муниципальный район |
|
Разработка внешней и внутренней политики в области образования |
|
|
|
|
Разработка и реализация городской образовательной политики |
|
|
|
|
Разработка и реализация муниципальных программ и проектов и их "public relations" |
|
|
|
|
Разработка базы социально-технических городских нормативов |
|
|
|
|
Методическое обеспечение |
|
|
|
|
Кадровая политика, управление руководящим персоналом |
|
|
|
|
Контроль исполнения стандартов, нормативов, оценка деятельности |
|
|
|
|
Лицензирование и аттестация работников и учреждений |
|
|
|
|
Содержание и поддержка учреждений |
|
|
|
|
Выплата заработной платы |
|
|
|
3.2. "Внутреннее" устройство муниципалитета
Устройство муниципалитета характеризует способ организации взаимодействия (регламент) между законодательным и исполнительным органами власти, а также главой муниципального образования.
Сегодня в России сложились ДВА ОСНОВНЫХ ВИДА устройства муниципалитета, которые, условно, можно обозначить как "СОВМЕЩЕНИЕ ПОСТОВ" и "РАЗДЕЛЕНИЕ ОБЯЗАННОСТЕЙ".
3.2.1. "Совмещение постов"
Вариант совмещения постов доминирует в России. Он заключается в том, что глава муниципального образования (мэр) избирается населением, руководит деятельностью администрации и одновременно возглавляет представительный орган (городской совет или думу).
Как правило, эта схема может иметь модификацию: главой муниципального образования назначается руководитель местной администрации (или первый заместитель главы администрации), который выполняет функции, аналогичные функциям городского управляющего, т.е. организует всю текущую хозяйственную деятельность администрации (так, например, было в г. Рязани с 1992 по 1995 гг.). В практике управления эта модификация получила название "глава - политик, заместитель - хозяйственник".
Появление подобной модификации связано с тем, что российская выборная система не предусматривает возможности цензовых ограничений для лиц, претендующих на высшие выборные должности в городе. В результате, как правило, они занимаются случайными людьми (в лучшем случае - политиками), которые ни профессионально, ни по предшествующему опыту работы не готовы к повседневной хозяйственно-распорядительной деятельности.
3.2.2. "Разделение обязанностей"
Вариант разделения обязанностей многообразнее по формам исполнения, но встречается в меньшинстве муниципальных образований России.
Разделение обязанностей главы муниципального образования и председателя совета реализуется в двух разновидностях:
Разновидность 1: выборный населением глава и председатель совета,
Разновидность 2: выборный депутатами глава и председатель совета.
3.2.2.1. "Выборный населением глава и председатель совета"
Разновидность "выборный населением глава и председатель совета" реализуется в трех основных модификациях:
модификация 1.1:
- глава муниципального образования (мэр) избирается населением, руководит деятельностью администрации;
- председатель городского совета избирается из числа депутатов, возглавляет и организует деятельность городского совета,
модификация 1.2:
- глава муниципального образования (мэр) избирается населением, руководит деятельностью администрации, не входит в городской совет, но наделен правом решающего голоса при рассмотрении отдельных вопросов на сессиях:
- председатель городского совета избирается из числа депутатов, возглавляет и организует деятельность городского совета,
модификация 1.3:
глава муниципального образования (мэр) избирается населением, руководит деятельностью администрации, не входит в городской совет, но ведет его заседания и подписывает документы совета;
председатель городского совета избирается из числа депутатов и выполняет функции секретаря городского совета, а в промежутке между сессиями совета организует текущую работу с депутатами,
- назначается (утверждается депутатами по предложению главы) руководитель администрации (или первый заместитель главы), который выполняет функции, аналогичные функциям городского управляющего.
Примечание: для каждой из модификаций возможна дополнительная схема, в соответствии с которой назначается (утверждается депутатами по предложению главы) руководитель местной администрации (или первый заместитель главы администрации), который выполняет функции, аналогичные функциям городского управляющего (т.е. организует всю текущую хозяйственную деятельность администрации).
3.2.2.2. "Выборный депутатами глава и председатель совета"
Разновидность "выборный депутатами глава и председатель совета" реализуется в двух основных модификациях:
модификация 2.1:
- глава муниципального образования (мэр) избирается из числа депутатов, руководит деятельностью администрации,
- председатель городского совета избирается из числа депутатов, возглавляет и организует деятельность городского совета,
модификация 2.2:
- глава муниципального образования (мэр) избирается из числа депутатов, руководит деятельностью администрации и возглавляет городской совет,
- назначается (утверждается депутатами по предложению главы) руководитель администрации (или первый заместитель главы администрации), который выполняет функции, аналогичные функциям городского управляющего, т.е. организует всю текущую хозяйственную деятельность администрации.
3.2.3. Основные разновидности организационных структур
Более подробное описание разновидностей организационных структур можно найти у М.А.Васильева. Он выделяет несколько БАЗОВЫХ КРИТЕРИЕВ организационной структуры органов местного самоуправления:
1) способ формирования органов местного самоуправления,
2) место главы муниципального образования в структуре органов местного самоуправления,
3) взаимоотношения между главой муниципального образования и представительным органом,
4) взаимоотношения между главой муниципального образования и администрацией.
1. СПОСОБ ФОРМИРОВАНИЯ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ характеризуется использованием различных избирательных систем при формировании представительного органа и выборах главы муниципального образования.
1.1. Представительный орган местного самоуправления может избираться на основе:
мажоритарной выборной системы;
пропорциональной выборной системы;
смешанной избирательной системы.
1.2. Глава муниципального образования избирается:
всем населением:
представительным органом местного самоуправления из числа депутатов.
1.3. Местная администрация формируется:
главой муниципального образования самостоятельно;
главой муниципального образования с согласия представительного органа местного самоуправления;
1.4. Назначение главных должностных лиц местной администрации происходит:
с согласия представительного органа местного самоуправления, а в остальной части - главой муниципального образования самостоятельно.
главой муниципального образования, а в части исполнения текущих хозяйственных функций - по представлению руководителя местной администрации, выполняющего функции городского управляющего.
2. МЕСТО ГЛАВЫ МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ в структуре органов местного самоуправления предполагает, что глава муниципального образования может возглавлять:
местную администрацию;
представительный орган местного самоуправления:
местную администрацию и представительный орган местного самоуправления.
3. ВЗАИМООТНОШЕНИЯ МЕЖДУ ГЛАВОЙ МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ И ПРЕДСТАВИТЕЛЬНЫМ ОРГАНОМ характеризуется четырьмя вариантами, когда глава муниципального образования:
организует работу представительного органа местного самоуправления без права решающего полоса;
участвует в работе представительного органа местного самоуправления с правом решающего голоса;
имеет право отлагательного вето на решения представительного органа местного самоуправления;
не имеет права вето на решения представительного органа местного самоуправления.
4. ВЗАИМООТНОШЕНИЯ МЕЖДУ ГЛАВОЙ МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ И АДМИНИСТРАЦИЕЙ. Глава муниципального образования:
лично руководит деятельностью местной администрации:
осуществляет общее руководство, а оперативное руководство принадлежит назначенному (нанятому по контракту) руководителю местной администрации:
не участвует в деятельности местной администрации, местная администрация возглавляется назначенным (нанятым по контракту) руководителем местной администрации.
Разнообразная комбинация ключевых элементов обеспечивает богатство разновидностей организации власти муниципальных образований России.
Перечисленные выше подходы (варианты) внутреннего устройства муниципальных органов власти можно представить в виде Таблицы типовых элементов (см. Таблицу 3).
Таблица базовых "типовых" элементов "внутреннего" устройства
муниципального органа власти
Таблица 3. муниципального органа власти
|
|
||||
|
|
Представительный орган местного самоуправления избирается на основе: |
|
Местная администрация формируется: |
|
|
|
мажоритарной выборной системы; |
|
главой муниципального образования самостоятельно; |
|
|
|
смешанной избирательной системы. |
|
главой муниципального образования с согласия представительного органа местного самоуправления |
|
|
|
Глава муниципального образования избирается: |
|
Назначение должностных лиц: |
|
|
|
б) из числа профессиональных управленцев. |
|
ведущих - главой муниципального образования, а в части исполнения текущих хозяйственных функций - по представлению руководителя местной администрации (или городского управляющего). |
|
|
|
||||
|
|
Глава муниципального образования возглавляет: |
|
Взаимоотношения главы муниципального образования и представительного органа: |
|
|
|
представительный орган местного самоуправления; |
|
организует работу представительного органа местного самоуправления без права решающего голоса; |
|
|
|
Взаимоотношения главы муниципального образования и администрации: |
|
имеет право отлагательного вето (полного вето) на решения представительного органа местного самоуправления; |
|
|
|
лично руководит деятельностью местной администрации; |
|
не имеет право вето на решения представительного органа местного самоуправления. |
|
|
|
не участвует в деятельности местной администрации, а местная администрация возглавляется назначенным (нанятым) руководителем местной администрации. |
|
|
|
|
|
||||
|
организует и руководит деятельностью совета, |
||||
|
организует деятельность совета и выполняет функции городского секретаря, |
||||
|
выполняет функции главы муниципального образования. |
||||
|
(например, городской казначей, начальник милиции общественной безопасности, городской оценщик) |
||||
|
условий занятия должностей: |
КТО рекомендует: |
|||
|
1) определяет список иных выборных должностных лиц, |
1) профессиональные ассоциации, |
|||
|
1) населением города, |
3) глава администрации, который представляет список главе муниципального образования. |
|||
|
|
||||
|
нанимаемый глава администрации города (городской управляющий), |
||||
|
|
||||
|
Варианты согласования с советом: |
|||
|
1) глава муниципального образования лично, |
1) совет утверждает профессиональные требования к кандидату на должность, |
|||
|
|
3) совет выбирает из предложенного списка 2 кандидатуры, а окончательное решение оставляет за главой муниципального образования. |
|||
Комбинация базовых элементов и формирует разные типы "внутреннего" устройства (типы организационных структур) муниципальной власти.
4. ИНЫЕ ПОДХОДЫ К ТИПОЛОГИИ МУНИЦИПАЛЬНОЙ ОРГАНИЗАЦИИ
Типология устройства муниципальной власти может осуществляться по различным основаниям. В связи с этим представляется интересным взгляд Н.Лазебной на типологию муниципальных институтов. В качестве базы сравнения она рассматривает модели муниципальной организации США.
Напомню, что в США на уровне муниципалитетов сформировались несколько моделей организации муниципальной власти (см. Схему 3 и 4).
Модель "Слабый мэр - совет": в "чистом виде" нет ни в одном муниципальном образовании РФ, однако отдельные элементы встречаются в уставах.
Так, несмотря на то, что устав Краснодара предусматривает избрание главы городского самоуправления непосредственно населением города (часть 6 статьи 46), полномочия мэра города несколько ограничены. В частности, это выражается в том, что он представляет структуру администрации города на утверждение городской думы (часть 2 статьи 47).
Модель "Сильный мэр - совет": отдельные черты данной формы распространены в более чем в 3600 муниципальных образованиях (в 37 субъектах РФ) избранный населением глава администрации входит в состав представительного органа и наделен правом председательствовать на его заседаниях. Наиболее интересные подходы реализованы в городах Архангельск, Ярославль, Тюмень, Калининград.
Модель "Совет-управляющий": в России внедряется осторожно, хотя для малых городов - наиболее оптимальная форма муниципальной организации (примером может быть г.Калининград).
Модель "Комиссионная": в чистом виде не применяется.
Модель "Городское собрание": в городских муниципальных образованиях не применяется, но ее элементы легко просматриваются для сельских муниципальных образований (крупные села и поселки, где сход собрать сложно).