АВ 2002г. Выпуск 13 Вопросы законодательного обеспечения территориальной организации местного самоуправления (часть I)
О типологии муниципальных образований в Российской Федерации
А.И.Жуков, Институт развития Москвы Современное состояние структуры органов власти и управления как представляется еще не в полной мере соответствуют принципам, заложенным в Конституция РФ 1993 года, а в федеральном законодательстве все еще содержатся нормы, которые относятся к разным периодам эволюции государственного устройства страны.
С одной стороны, принципиальное значение имеют положения Конституции - статья 8 пункт 2 - о признании форм собственности: государственной, муниципальной и частной и статья 12 - о том, что органы местного самоуправления не входят в структуру органов государственной власти. Это говорит о принципах муниципального права, соответствующих положению муниципальной власти как виду публичной власти, а не уровню власти в общей системе органов власти.
Такая система муниципальной власти дважды создавалась в России в период 1870 - 1917 годов и 1922-28 годы.
Сегодня эта система сосуществования двух видов власти при разделении форм собственности и самостоятельного построения структуры органов в окончательном еще не выстроена.
В 1991-93 году, когда действовал закон РФ "О местном самоуправлении в РСФСР" с учетом прежнего опыта, традиций и стереотипов, а также не без влияния зарубежного опыта в России широко распространилась система устройства местного самоуправления во многом напоминающая внутреннее устройство Франции. Однако, Франция не ратифицировала Европейскую Хартию местного самоуправления. Муниципалитетами во Франции называются не местные сообщества, а низшие административно-территориальные единицы; мэры являются государственными служащими, назначаемыми префектами провинций, а объекты, называющиеся муниципальными входят в состав государственной собственности.
Принятие на референдуме новой Конституции Российской Федерации потребовали изменения законодательства в сфере местного самоуправления.
Исходя из действующего законодательства возможно провести следующее сопоставление фактически сложившегося и должного муниципального устройства субъектов Федерации.
С точки зрения терминологии любые поселения и территориальные единицы, претендующие на самоуправление, могут быть зарегистрированы в одинаковом статусе - "муниципального образования" (сокращенно - МО). При этом все они равноправны.
Статус МО присваивается в субъектах Федерации зачастую прежним, иногда просто переименованным, административно-территориальным единицам в разном сочетании.
Наиболее распространены в качестве МО "города областного значения" и районы. Реже муниципальными образованиями являются города районного подчинения, поселки и сельсоветы. Часто встречается переименование сельсоветов в сельский округ.
Наиболее важным и острым сегодня является вопрос о районах. Район не является стандартной административно-территориальной единицей, а значит не должен рассматриваться в качестве единицы внутреннего устройства. Сегодня можно выделить четыре типа районов и несколько типов городов, исходя из их взаимоотношений с районами.
Поэтому, необходимо приступить к разработке и введению в юридическую практику необходимых понятий и соответствующих им терминов по следующим вопросам:
1. Типология городов, их основные статусы.
2. Типология других поселений.
3. Определение особенностей городского и сельского самоуправления.
4. Типология территориальных единиц.
5. Типология административных центров территориальных единиц.
6. Система административно-территориального деления.
На сегодняшний день территориальная структура местного самоуправления представляется следующей.
Города областного (краевого, республиканского) значения (подчинения) не входящие в состав районов. Нередко такие города имеют в своем составе внутригородские районы, города городского подчинения, поселки городского типа, сельские советы, которые входят непосредственно в состав города или в состав района города.
Районы в зависимости от внутреннего состава поселений имеют четыре типа, а именно:
- район с городом районного значения (подчинения), являющегося административным центром района;
- район c поселком городского типа,
- район, состоящий только из сельских советов (округов), к котором село является административным центром,
- район, расположенный вокруг города областного значения, в котором расположены административные органы района и основная инфраструктура.
В состав сельских советов в некоторых субъектов федерации включены не только сельские поселения, но и поселки и даже города. До прошлого года всем известный сегодня город (ЗАТО) Видяево был "населенным пунктом в составе Урагубского сельсовета Кольского района Мурманской области.
В последнее время происходят и другие замечательные превращения. Так в состав города областного значения Магадан вошли два района полностью.
В этой связи, в целях дальнейшего анализа и развития законодательства по вопросам государственного управления и местного самоуправления целесообразно, как представляется ввести в юридический оборот следующие понятия и термины:
Урбанизированная территория - совокупность города, пригородных поселений и территорий административно именуемая город, в составе которого находятся внутригородские поселения разных типов.
Уезд - город с административно связанной с ним территорией.
Округ - территория, имеющая в качестве административного центра поселение не обладающее статусом города.
Территория - единица внутреннего устройства, где отсутствуют значительные поселения и коммуникации между ними.
Город - поселение, статус которого устанавливается специальным государственным актом на основе законодательства.
Однако, работа над типологией муниципальных образований в Российской Федерации только начинается и требует совместных усилий.