Информационно-аналитические материалы Государственной Думы

     Почему вопрос территориальной организации местного самоуправления, его территориальных основ не целесообразно  обсуждать только в рамках местного самоуправления? С одной стороны потому, что корни многих проблем местного самоуправления, в т.ч. и территориальной организации, лежат вне самого местного самоуправления. Муниципальные образования (впрочем, как и субъекты Федерации) в своем большинстве сформированы на основе старых административно-территориальных единиц. Последние не всегда обладают должной целостностью и не обеспечены в должной мере необходимыми   ресурсами жизнедеятельности, поскольку при их создании основным был принцип политико-административного контроля.
    Кроме того, известно, что любой обсуждаемый вопрос строен в круг объемлющих вопросов. Так, вопросы о территориальной организации местного самоуправления    неизбежно затрагивают вопросы  выстраивания  процедурного  взаимодействия  органов государственной власти и органов местного самоуправления.
    Стратегически эти вопросы связаны с дальнейшим ходом государственного строительства в существующих конституционных рамках.
    Тактически - с распределением полномочий по уровням власти и созданием системы взаимной ответственности органов государственной власти и местного самоуправления, в частности, с реальной передачей полномочий и формированием адекватных межбюджетных отношений и организации соответствующего бюджетного процесса.
    Именно поэтому стратегически целесообразно ставить вопрос не только о территориальной организации местного самоуправления, но и об административно-терри-ториальном устройстве России в целом. При этом следует учитывать   современные реалии природно-хозяйственного, экономического, социального, этно-культурного плана, сложившиеся историко-культурные стереотипы. Кроме того, важно принять во внимание как внутриполитические, так и геополитические тенденции, а также сдвиги в мирохозяйственных и  планетарных процессах, проявляющихся или затрагивающих тем или иным образом Россию.
    В этой связи вопрос о территориальной  основе местного самоуправления  является не просто вопросом  административно-территориальной   основы для реорганизации как самого местного самоуправления, так и государственного территориального устройства.
    Более того, вопрос административно-территориальной реорганизации все более становится необходимой составной частью принципиального процесса реорганизации государственного устройства.
    При этом, изменение территориальной основы касается как уровня местного самоуправления, так и неизбежно затрагивает и региональный уровень -  в их обязательной взаимосвязи. В свою очередь, вопрос административно-территориального устройства на региональном уровне может быть полновесно поставлен и решен только на основе ценностно-целевых устремлений государственного строительства в целом.
    Местное самоуправление - не только значимый ресурс дальнейшего формирования гражданской позиции (через местные сообщества), но потенциально важный ресурс для создания действительно организованного государства, для формирования жизнеспособной системы властного устройства России. Такой системы властных отношений, которая бы была адекватна сформировавшемуся в народе пониманию мироустройства и требованиям текущей внутриполитической и геополитической ситуации, которые до сих пор пока не оформлены в сгустке формулировки национальной идеи или какой-либо идеи развития. Однако, подобные вопросы требуют самостоятельного рассмотрения. Вернемся к основному вопросу.
    Итак, что касается уровня местного самоуправления, то вопрос об оптимальной территориальной основе следовало бы рассматривать не применительно к абстрактному муниципальному образованию, а тесно увязать с вопросом типологии муниципальных образований*****. В разных типах муниципальных образований  по  сочетанию территориальных особенностей, принятых схем организации власти местного самоуправления, собственно управленческого и прочих факторов, проблемная суть территориальных основ местного самоуправления проявляется по-разному.
_________________________
***** В рамках выполнения работ по Федеральной программе государственной поддержке местного самоуправления, 1997-98 гг. разработан вариант типологии муниципальных образований. В общем виде типологическая схема опубликована в: Т.В.Бочкарева, В.Н.Калуцков. Типы муниципальных образований. В: Полития / местное самоуправление. 4 (10).М.: РОПЦ, 1999, стр.72-77.
    Так, для муниципальных образований городского типа это, как привило, проблемы территориальных ресурсов развития. И, наоборот, для многих муниципальных образований, образовавшихся без городского ядра, так называемых бубликов - имеющиеся территориальные резервы не могут быть задействованы должным образом при отсутствии определенных управленческих и инновационных ресурсов, характерных для городов.
    При этом важно не столько выявить существующую картину, сколько определить, какие типы муниципальных образований, принципиально муниципальные образования разного типа целостны в природно-экологическом, хозяйственно-экономическом, социально-демографическом, политическом и организационно-управленческом аспектах (в их сочетании).
    Последний из перечисленных факторов жизнеспособности муниципальных образований разного типа касается как вопроса реализации переданных органам местного самоуправления полномочий согласно стандартному перечню предметов ведения, так и реального осуществления  взятых конкретными органами местного самоуправления полномочий по определенным в Уставе предметам ведения.
    Именно  организационно-управленческий  аспект является определяющим фактором при рассмотрении и решении вопроса о реорганизации  существующих муниципальных  образований  в организационно-территориальном   плане. Это касается и принципиального   вопроса   существования   отдельных   типов муниципальных образований, и решения этого вопроса применительно к каждому конкретному муниципальному образованию. Напрашивается вопрос о разном круге полномочий и предметов ведения применительно к разным типам муниципальных образований.
    На базе типологического рассмотрения муниципальных образований (применительно к их территориальным основам) следуют и возможности принципиального решения вопроса о территориальных основах местного самоуправления, целесообразности введения     2-уровневого   местного   самоуправления,   применения   других организационных схем. Из этого также вытекает их последующее законодательное закрепление - и не только в обобщенной постановке, но и применительно к передаваемым полномочиям и установленным предметам ведения для разных типов муниципальных образований. И, несомненно - в соотнесении с территориальной организацией государства на региональном уровне.
    Существующие предложения по изменению территориальной организации  местного    самоуправления, административно-территориального деления страны в целом, введению тех или иных схем выстраивания властных отношений (с перераспределением полномочий) обычно базируются на историческом опыте России или на удачно зарекомендовавшей себя практике других стран.
    
     
     Что касается последнего, то сразу отметим, что отличные от России условия (собственно территориальные, экономические), историко-культурные традиции, общественно-политические и прочие моменты, не позволяют серьезно ставить вопрос о прямом использовании чужого опыта. Тем более, что речь идет не о технологическом опыте, а о гуманитарной практике, в данном случае - практике государственного устройства, где вопросы административно-территориального деления, территориальных уровней разделения властных полномочий являются только одной из составляющих государственного устройства. Поэтому при передаче опыта, речь скорее может идти об освоении подходов, отдельных  методов  и  инструментов,  организационных  схем, спроецированных на конкретную действительность, в данном случае Российскую.
    Сложнее вопрос с собственным историческим опытом, а точнее со сложившимися стереотипами восприятия и оценки положительных и негативных аспектов прошлого. Что касается вопросов местного самоуправления, то также достаточно условно можно даже соотносить современную систему местного самоуправления в рамках всей совокупности властных отношений в стране с обычно приводимой в качестве сравнения системой земства в дореволюционной России.
    В рамках единого государства, в целях сохранения его целостности в организационно-управленческом плане целесообразно взаимосвязано отрабатывать властно-управлен-ческие схемы государственной власти и власти местного самоуправления. По сути дела речь идет о соорганизации нескольких  уровней власти (федерального, регионального, субрегионального и местного) и двух ее видов (государственной власти и власти местного самоуправления).
    Для  этого  возможно  использование  схем  соорганизации функционального типа, что обеспечит стратегическое планирование необходимого изменений функций государственного   и муниципального управления. Тем самым это позволит без разрушения конституционных основ местного самоуправления выстраивать сложно организованную, но единую вертикаль власти . Вертикаль, основанную не на жестких структурных схемах властных отношений, а на их должной функциональной организации (в т.ч. разделения и передачи  государственных  полномочий),  а  также  выделении специальных структурных связующих звеньев (может быть в лице главы местного самоуправления, который одновременно может выполнять, а по сути и выполняет отдельные функции государственной власти на местах).
    Вопрос о подобного рода организационно-территориальной реорганизации не означает революционного слома существующих законодательно закрепленных организационных устоев на разных уровнях, в частности кардинального административно-терри-ториального передела. Жизнеспособное государственное устройство формируется постепенно, с учетом внутренних тенденций и внешних требований, эволюционного стягивания опыта прошлого, реалий настоящего и вызовов будущего. Это - не одномоментный акт и    совокупность  отдельных реформ, а системный   процесс реформирования.
     При этом процедурность гибкого системного выстраивания властных отношений    даст возможность наиболее эффективно задействовать существующие структуры власти с характерными для них функциями (уже конституционно и уставно закрепленными в соответствующих властных полномочиях), обеспечивая целостность их проявления в общенациональном масштабе. За счет этого создаются и отрабатываются новые механизмы внутренней интеграции и развития страны по пути преемственной эволюции.
    Поэтому,   помимо   концептуальной   проработки   вопросов государственного устройства в стратегическом плане, в том числе в плане административно-территориальной организации, ключевым тактическим моментом продвижения в реорганизации административно-территориальных основ местного самоуправления является также их процедурная проработка. Она включает в себя разработку и отработку процедур изменения территориальных основ местного самоуправления и территориальных основ государственной власти на региональном уровне, а также процедур делегирования полномочий органам местного самоуправления для осуществления того или иного набора предметов ведения (в зависимости от типа муниципального образования).
    В рамках процедурной отработки изменений в территориальной организации   местного   самоуправления   возможна   следующая совокупность работ:
    а) принципиальная разработка и модельная апробация в отдельных субъектах Федерации вариантов изменений территориальных основ на местном уровне и  нововведений в территориальной организации местного самоуправления в рамках взаимодействия с государственными органами разного уровня (но обязательно с учетом типов муниципальных образований);
    б) целевой анализ и апробация отечественного и зарубежного опыта подобного взаимодействия и его реформирования (но не напрямую, а через соответствующие методы и процедуры;
    в) модельная апробация вариантов изменения административно-территориальных подразделений     государственной власти  на региональном и субфедеральном уровнях.
    Все эти изменения целесообразно проводить во взаимосвязи с апробацией процедур взаимодействия властей разного   уровня с последующим     поэтапным     законодательным  закреплением оправдавших себя новых схем выстраивания властных отношений и соответствующего административно-территориального устройства.
    Фактом реальной проверки подобных нововведений станет их проявление в реальных процессах, в частности, в выстраивании межбюджетных отношений и пр. Необходимость разрешения проблемы рассогласования сквозной бюджетной вертикали и многоуровневой вертикали власти применительно к местному самоуправлению может в первом приближении разрешаться в ходе   текущего бюджетного процесса - за счет учета типологических особенностей муниципальных образований и введения соответствующих процедурных схем.