АВ 2002г. Выпуск 13 Вопросы законодательного обеспечения территориальной организации местного самоуправления (часть I)
Опыт г. Ржева в формировании территориального маркетинга.
Ю.Н.Кудрявцев, администрация г. Ржева, Лауреат премии им.академика A.M. Люльки Региональный округ и территориальный маркетинг - недостающие звенья в системе управления и развития территорий.
В условиях общего социально-экономического кризиса практически нет ни одной сферы деятельности, ни одной территории в стране, которые бы не испытывали трудности в своем развитии.
Это, естественно, в полной мере относится и к городам, являющимся фокусными точками различных по масштабам территорий, местами размещения преобладающей части хозяйственных субъектов. Сегодня нет городов без проблем, городов, которые бы не нуждались во внимании и помощи со стороны государственных органов как на федеральном, так и на региональном уровнях****** .
_________________________
******Кризисные города России: пути и механизмы социально-экономической реабилитации и развития. (Серия Б-ка муниципального служащего : Вып.5 / МОНФ; ИМЭИ). - М., 1998. - С.6.
В этой помощи в первую очередь нуждаются города, которые в силу определенных обстоятельств не выполняют роль фокусных точек - малых столиц различных по масштабам тяготеющих к ним территорий******* . Города, у которых эту историческую миссию насильственно прервали. Малые и средние города, потерявшие статус административных центров исторически принадлежавших им территорий и не выполняющие своей главной исторической миссии - быть центром развития этой территории.
_________________________
******* Любовный В.Я. Методические подходы и опыт разработки прогнозных материалов по комплексному развитию городов. БМС, Вып. 18, Программы развития муниципальных образований, МОНФ, М., 1999 г. - С.79.
Рассмотрим эту проблему со стороны разных аспектов.
За исключением Московского и Уральского регионов, в России не хватает городов, чтобы быть центрами районов. Подавляющее большинство муниципальных образований (МО) в России - сельские районы, центрами которых являются поселки. Их общей характерной особенностью является большая ресурсная территория с низкой плотностью населения, являющимся одним из основных ресурсов развития. Развитие городов обезлюдело эти территории (основной фактор), лишив их главных ресурсов развития - рабочей силы и интеллектуальных кадров, исказив демографический состав населения. Трагедия состоит в том, что этот отток осуществлялся в города, не являвшиеся центрами развития этих территорий. В настоящее время положение усугубилось, поскольку большой процент населения городов работает на зарубежные фирмы или вообще уезжает из страны.
Исторически миссия города предполагала исполнение функций управления, развития и защиты подконтрольной городу территории.
Города вырастали на торжищах - на местах торгов, рынков (в современной терминологии эта деятельность является составляющей маркетинга), где землепашец и ремесленник обменивались продуктами своего труда (товаром). Как правило, они возникали на выгодных торгово-транспортных путях и становились центрами управления, развития и защиты ресурсной территории. С развитием государственности функция защиты (военная) постепенно отмирала, сохраняя, как правило, функции управления и развития подконтрольной территории. (История знает и исключения из правил, и иные пути развития и функции городов, но целью данного материала не является проведение такого анализа).
Процесс изменения административного устройства территорий обусловлен, в первую очередь, изменением государственного статуса или государственной принадлежности территорий. Сейчас мы на пороге новых реформ в области административно - территориального устройства, в связи с произошедшими изменениями в государственном статусе страны. Они неизбежны и запаздывают. Не претендуя на всеобъемлющую концепцию пост советского административно - территориального устройства России, постараемся на примере г. Ржева обосновать несовершенство существующей системы внутриобластного устройства и необходимости ее реформирования. Когда, как и кем бы оно не осуществлялось, постоянными составляющими этих реформ должны являться:
1. Специфика современных российских условий.
2. Положительный исторический опыт.
3. Сохранение статуса города как центра развития сопредельной территории.
4. Научный подход к территориальному делению.
5. Существующий опыт регионов.
Наследие советского периода административно - территориального реформирования на примере г. Ржева, говорит о том, что эти принципы либо нарушались, либо не принимались во внимание вообще. Из пяти вышеназванных составляющих современная модель административно - территориального устройства МО г. Ржев отвечает лишь первой - представляя яркий негативный пример этой специфики.
1. Специфика современных российских условий. Она многообразна и полярна. В контексте рассматриваемых вопросов - от наличия промышленных мегаполисов (Московский, Уральский регионы) с большим количеством городов, до слабо освоенных территорий, где центрами МО - районов являются сельские поселения или поселки городского типа. Не может быть единого подхода в вопросах реформирования исходя уже из этих факторов, не говоря о национальных, природно-климатических и других.
При решении сложных запутанных вопросов важно найти начальное звено. Таковым представляется частный, но распространенный случай: город и район - самостоятельные МО на одной территории, когда город без ресурсной территории, а район без собственного центра (выше обозначенный пример г. Ржев и Ржевский район).
2. Положительный исторический опыт. Город Ржев в историческом прошлом являлся центром обширных ресурсных территорий. Это центр:
- Ржевского удельного княжества (XIV в.);
- Ржевского уезда в составе Ингерманландской губернии (1708 г.). Тверской провинции (1719 г.). Тверского наместничества (1775 г.) и Тверской губернии (1796-1929 гг.);
- Ржевского округа (1929 - 1930 гг.).
Ржевский округ включал Ржевский, Зубцовский и Молодотудский районы Западной области, а это - частично или полностью территория современных МО: г. Ржев, Ржевский, Зубцовский, Оленинский районы, части Селижаровского и Старицкого районов. При этом промышленный потенциал и численность населения г. Ржев того периода были не сопоставимо меньше города современного.
Но с 1935 г. Ржевский район и г. Ржев становятся самостоятельными административными единицами Калининской области. С 1996 г. - самостоятельные МО Тверской области.
Таким образом, с 1935 г. г. Ржев перестает быть центром развития и административного контроля какой бы то ни было территории вне своей городской черты.
Исторический парадокс заключается в том, что, развиваясь как город и, увеличивая численность населения (за счет сельского), промышленный, научный, культурный и иной потенциал, город терял ресурсную территорию в обратной пропорции, пока не оказался замкнут в свою городскую черту.
Историческая миссия города была насильственно пресечена.
Существует мнение********, что основу принципов территориального реформирования советского периода составляли принципы партийного территориального строительства. Административное - их только дублировало.
_________________________
********Сорина Л. Вехи нашей истории: К 65-летию образования Тверской области // Тверские ведомости. - 2000. - 28.01-3.02. ( 8).-С. 1, 6.
3. Статус центра развития территории. Как видно из вышесказанного, такого статуса у города нет. Современный г. Ржев является средним по величине (70 тыс. жителей) и вторым по значению городом в Тверской области. Его ресурсный потенциал способен обеспечить развитие значительной сопредельной сельской территории. Однако, городу подконтрольна ресурсная территория лишь в рамках собственной городской черты.
4. Научный подход к административно - территориальному делению. Этот подход существует и включает:
- метод внутриобластного зонирования экономической географии;
- концепцию территориального маркетинга.
Метод зонирования экономической географии*********, примененный к Тверской области, разбил ее на 8 зон, рис.1, что подтвердило методику территориального маркетинга. Принимая результаты зонирования как оптимальные для целей реформирования, оно необходимо в первую очередь для городов потерявших свою ресурсную территорию (в Тверской области это: Вышний Волочек, Кимры, Ржев, Торжок).
_________________________
География Тверской области / Сост. и отв. ред. А.А.Ткаченко. - Тверь: ТГУ, 1992.
Концепция территориального маркетинга**********, основана на использовании маркетинговых систем управления для устойчивого развития МО. Основополагающие подходы сводятся к тому, что:
_________________________
********** Кудрявцев Ю.Н. Харченко А.В. Территориальный маркетинг как основа стратегии устойчивою развития муниципальных образований // Аналитический вестник / ВНТИЦ. - 1999. - 4. - С.3-13; Решен для инвестиций // Маркетолог. - 2000.- 1 .-С.4-46, 60-61; Ресурсный потенциал, маркетинг, управление - составляющие стратегии устойчивого развития муниципальных образований // Ресурсы регионов России / ВНТИЦ. - 2000. - 1. - С.24-32.
- объектом развития является не одно МО, а сообщество нескольких сопредельных сельских МО и центрообразующего среднего (малого) города;
- создается исполнительная некоммерческая инфраструктура управления развитием данного сообщества;
- приоритет в стратегии развития этих МО отдается совокупному ресурсному потенциалу их территорий;
- в основу стратегии положено устойчивое развитие МО;
- устойчивость развития и инвестиционная привлекательность создается местными целевыми программами и проектами, в которых первоочередные нужды жизнеобеспечения удовлетворяются существующими производительными силами за счет местных ресурсов, во взаимосвязи с региональными и федеральными программами;
- программное проектирование и управление осуществляется на принципах социально-этического маркетинга, кооперации и рационального регулирования рыночных отношений.
Концепция разработана совместно с Российской Ассоциацией Маркетинга (РАМ) применительно к территории, включающей пять современных МО: г.Ржев, Зубцовский, Оленинский, Ржевский и Селижаровский районы (примерно территория бывшего Ржевского округа или уезда). Ее методология, являющаяся синтезом маркетинга и экономической географии, позволяет создать инструменты и инфраструктуру управления развитием региональных экономических зон на основе:
- программно-целевого метода стратегического планирования (проектирования);
создания Территориального Центра маркетинга, информатизации и устойчивого развития МО (ЦМИР), как постоянно действующего исполнительного рабочего органа регионального округа.
Схема, иллюстрирующая роль малых городов, как центров устойчивого развития территорий, представлена на рис.2.
Создание структурной организации с маркетинговым названием не всем понятно в функциональном плане, т.к. маркетинг пока не стал общедоступным и однозначно воспринимаемым понятием на Российском пространстве. Цель создания ЦМИР - воссоздание функционально-структурных подразделений стратегического планирования и устойчивого развития МО в условиях регулируемой рыночной экономики. То есть, это мини-госплан регионального округа, но с планированием снизу, от МО. Помимо планирования, управление маркетингом включает системы: информатизации, анализа и исследований; организации (претворения в жизнь) и контроля исполнения, что и делает территориальный маркетинг высокоэффективным инструментом управления.
5. Существующий опыт регионов. Опыт создания региональных округов в РФ на современном этапе существует. Насколько он широк и продуктивен - дело специального анализа. В качестве примера можно сослаться на опыт Свердловской области***********. Цели и задачи совпадают. Каков путь их достижения, механизмы реализации и полученный результат - эти вопросы требуют отдельного изучения. Ясно лишь одно, что свердловский опыт создания региональных округов предшествовал созданию федеральных округов, а это - существенное изменение ситуации в целом. Таким образом возможны разные подходы:
_________________________
*********** Горфинкель И. Проблема разграничения полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления: опыт Свердловской области // Местное самоуправление в современной России: Политика, практика, право: М-.лы семинаров. (Б-ка муниципального служащего: Вып.2 /МОНФ; МИГПИ). - М., 1998. - С.38-44.
- региональный округ в составе и под контролем (в управлении) администрации (правительства) субъекта Федерации;
- региональный округ, как продолжение (развитие) структуры федеральных округов в
регионах.
Поддержка наших инициатив по интеграции сельских муниципальных образований вокруг г. Ржева в форме Опорной Зоны со стороны ряда властных и иных структур, не решает всех вопросов интенсификации этого процесса (хотя бы в рамках эксперимента).
Во-первых, данный внутри региональный эксперимент проводимый локально пятью МО необходимо ввести в поле деятельности областной Администрации и Законодательного Собрания Тверской области.
Во-вторых, опорная зона неудачное название для поиска форм административно - территориального устройства. Оно отражает лишь научную сторону внутриобластного зонирования территории. Наиболее предпочтительное название - региональный округ , поскольку имеет исторические корни и современный опыт 3-х звенного устройства: область - округ - район и развивает структуру Федеральных округов.
Главной проблемой создания регионального округа является создание легитимного органа управления как его территорией, так и стратегией ее развития - вопрос, который не возможно решить без подключения Законодательного Собрания, Администрации и Главного инспектора Федерального округа. В какой-то степени эти проблемы поставлены и решены применительно к свердловской модели. Ясно, что этот путь долог.
Концепция территориального маркетинга предлагает создание ЦМИР в форме НКП, как орган стратегического планирования и устойчивого развития МО регионального округа. В нем не заложены властные функции управления округом. Они могут быть независимы или совмещены (делегированы). Эти вопросы требует дальнейшей проработки с подключением вышеназванных и других уровней власти. Достоинством этого пути является возможность начала межмуниципальных интеграционных процессов до решения всех этих вопросов.
Данное предложение соответствуют Основным положениям государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации , утвержденным Указом Президента РФ от 15.10.99г. 1370, в частности о формировании системы государственных органов, занимающихся вопросами местного самоуправления ; необходимости создания условий для устойчивого самостоятельного развития МО и другим.
В заключение необходимо добавить, что специфика российских условий диктует и особые подходы к использованию маркетинга для целей развития МО. Так, на западе получил широкое распространение городской маркетинг. Опыт его использования в России в рамках программы ТАСИС для г.г. Александров и Гатчина************, распространения не получил.
_________________________
************Рекомендации по разработке комплексной программы маркетинга юрода и привлечения инвестиций.
Институт ЕВРОГРАД, С-П., 1996 г.
Представляется, что собственный опыт территориального маркетинга для российских условий предпочтительней, как недостающее звено, наряду с региональным округом, в системе управления и устойчивого развития территорий.
Только задействовав эти звенья можно решить ниже обозначенную задачу.
Для того, чтобы вновь обрести город - социальный институт, утерянный историей России, необходимо заново понять совокупность возможных связей такого института с землей. Частью эти связи некогда существовавшие, но утерянные, отчасти - не успевшие сложиться, но, судя по всемирному опыту, необходимые*************. .
_________________________
*************Городская среда. Технология развития: настольная книга./ Академия городской среда./ Изд. Ладья/ М. 1995 г., С.125.