АВ 2002г. Выпуск 13 Вопросы законодательного обеспечения территориальной организации местного самоуправления (часть I)
Международный опыт территориальной организации местного самоуправления
(на примере Федеративной Республики Германии и Соединенных Штатов Америки)В.А.Лапин, заместитель руководителя аппарата Комитета по вопросам местного
самоуправления, И.Э.Круговых, советник Аналитического управления
Германия
Германия является одной из самых динамично развивающихся стран на планете. Успехи ее настолько очевидны, что без преувеличения можно говорить о "Германском чуде". В этой связи встает вопрос: "В чем секрет успехов современной Германии?" Ответ на этот вопрос следовало бы искать, прежде всего, в сфере организации управления и, в частности, государственного и муниципального.
Ключевым механизмом государственной и муниципальной систем управления является разнообразные процедуры вовлечения в созидательную деятельность граждан страны. В результате на территории Германии сформировался государственный строй, который обеспечивает необходимую свободу гражданам для развития личной инициативы и одновременно обеспечивает "диалог" между государством и гражданами, в котором достигается определенный паритет в учете интересов государства и гражданина, обеспечивающий целостность государства.
Как известно, государство "взаимодействует" с гражданином на нижних "этажах" управления, в первую очередь, на уровне общинного (местного) самоуправления. В этой связи наибольший интерес (из всей системы государственного устройства) представляет уровень общинного (городского) самоуправления и прилегающие к нему уровни (уровень района, "средний" уровень и региональный уровень - уровень земли).
Система органов власти в Германии
ФРГ - федеративное государство, которое в административно-территориальном отношении состоит из 16 земель. Каждая из земель имеет свою конституцию, парламент и правительство.
Конституция федерации - Основной закон ФРГ - принята 23 мая 1949 года. В Германии Основным законом и Конституциями земель гарантировано право населения на организацию местного самоуправления, т.е. право самостоятельно принимать решения и осуществлять определенный объем полномочий под свою ответственность.
Местное самоуправление в Германии осуществляется в городах, сельских общинах, а также отдельные вопросы местного значение решаются на уровне районов. Большую роль в распределении полномочий между государственными и муниципальными уровнями управления играет принцип субсидиарности. В соответствии с этим принципом государство обязано помогать нижестоящим уровням управления (землям, районам, городам и общинам) осуществлять свои полномочия, но запрещено вмешательство государства в их дела, в случае, если они не просят об этом, т.е. могут со своими делами справиться самостоятельно.
В соответствии с Основным законом Федеративной Республики Германии (параграфы 1, 2 и 3 ст. 28) вопросы местного самоуправления находятся в компетенции федеральных земель. Таким образом, на федеральном уровне установлены только гарантии местного самоуправления, а также основные права и принципы. Федеральный уровень не вмешивается в политику федеральных земель в отношении местного самоуправления.
В соответствии с законодательством ФРГ основное регулирование отношений в сфере местного самоуправления осуществляется на уровне федеральных земель, т.е. конституциями, законами и иными актами органов государственной власти федеральных земель. Конституции земель должны соблюдать гарантии, предоставляемые статьей 28 Основного закона.
Столь значительное различие в компетенциях федерального уровня России и Германии в отношении местного самоуправления объясняется тем, что германское федеративное государство сложилось в результате объединения суверенных государств. Российская Федерация складывается путем передачи части полномочий федерального центра областям, краям, республикам и др., находящимся в процессе своего становления как субъектов Федерации.
Строго унифицированного порядка организация власти на уровне федеральных земель не существует, поэтому этот порядок в различных землях может значительно отличаться друг от друга. В частности, в некоторых федеральных землях предусмотрен промежуточный уровень власти (между органами власти федеральной земли и местным самоуправлением). Этот уровень в Германии называют средним уровнем.
Общинное самоуправление
Общины на территории современной Германии существуют уже многие века и представляют собой форму самоорганизации, возникшей еще до формирования разветвленной системы государственного управления. Коммунальное (муниципальное) самоуправление в той форме, в которой оно существует сейчас в Германии, восходит своими корнями к прусскому городскому уставу 1808 года, разработанному немецким государственным деятелем и реформатором Генрихом Штейном (1757-1831).
Сегодня на территории Германии действует около 16 тыс. общин. В источниках, переведенных с немецкого языка, термины "коммуна" и "община" в отношении местного самоуправления, по-видимому, являются синонимами и под ними следует понимать как правило сельскую общину, т.е. сельское поселение или несколько сельских поселений. В положении об общинах вольного государства Бавария (см. 2) записано, что общины "... являются изначальными публично-правовыми корпорациями с правом регулировать и управлять местными делами в рамках законов. Они образуют основы государства и демократической жизни+".
Среди городских поселений в Германии к отдельной категории отнесены "города районного значения". Под немецким термином "город" в отношении местного самоуправления (в отличие от термина "город районного значения"), по-видимому, следует понимать относительно небольшой город в статусе первичного уровня самоуправления. Город районного значения в Германии обладает правами района, т.е. имеет дополнительный (по отношению к другим городам) объем полномочий.
_________________________
Следует иметь в виду, что системы понятий и терминов в России и Германии имеет значительные различия. Например, в обеих стран используется понятие "город районного значения". В России этим термином часто обозначают малый город в составе района (как правило не имеющий реальной возможности воспользоваться правом на самоуправление). В Германии этот термин обозначает город в статусе района, т.е. имеющий безусловное право на самоуправление.
Общины интегрированы в государственное административное устройство и являются его частью. Границы территорий общин представляют собой нижний уровень государственно-административного устройства. Общины полностью самостоятельны в вопросах, которые они решают по собственной инициативе и на собственные средства (без привлечения иных бюджетных источников).
Районы
Районы в Германии являются публично-правовыми корпорациями, объединением коммун (общин) и одновременно государственной административной единицей нижнего уровня. Распределение компетенции (задач) между районами, городами и общинами осуществляется по принципу, согласно которому выходящие за местные рамки работы, которые не могут быть выполнены общинами осуществляются главным образом районами, т. е. по принципу снизу вверх .
Органы власти района формируются по тому же принципу как и органы самоуправления в городах и сельских общинах. Населением района избирается крейстаг - главный орган районного самоуправления. Деятельность по решению вопросов местного значения в городах и на территории сельских общин имеет приоритет по отношению к компетенции органов власти районов. Таким образом в компетенцию районов входят задачи, решение которых необходимо в интересах жителей района, но выходит за пределы возможностей городов и сельских общин.
Таким образом, районы в Германии скорее являются надмуниципальным уровнем, и чем нижним "этажом" государственной власти. Основной задачей этого уровня управления является координация межмуниципального взаимодействия и решение совместными усилиями вопросов, выходящих за пределы возможностей отдельных общин.
Общины и государство
Взаимодействие общин и с государством в лице органов государственной власти осуществляется в основном посредством:
- принятия государственных законов, законов земель, а также решений органов исполнительной власти (на основе конституционного или государственного права);
- административного управления (на основе административного права);
- а также посредством установленных процедур и форм сотрудничества.
В основном взаимодействие органов власти городов и общин с органами управления вышестоящих уровней осуществляется по установленным процедурам. Государство осуществляет контроль только в отношении соблюдения государственных законов, включая контроль за исполнением обязательных полномочий и за расходованием переданных средств. Административное вмешательство органов государственной власти осуществляется только в случаях нарушения законодательства или возникновения состояния "банкротства" города или общины.
В Германии установлен такой порядок принятия решений органами государственной власти (государственных законов, решений органов исполнительной власти и др.), при котором исключается возможность принятия решения, несовместимого с интересами общин.
Основным механизмом, обеспечивающим баланс интересов общин и государства, является процедура участие представителей общин в принятии решений органами государственной власти. Участие представителей общин в разработке и принятии решений обязательно. Обязательность участия представителей общин закреплено (гарантируется) внутренними регламентами соответствующих органов государственной власти. Представительство общин на федеральном уровне обеспечивается национальными ассоциациями общин и городов.
Общины теснейшим образом интегрированы в государственное устройство. Во-первых, границы территорий общин являются государственного административно-территориального деления. Во-вторых, органы государственной власти федеральных земель имеют свои подразделения в районных органах управления.
К настоящему времени в Германии накопился достаточный опыт по долгосрочному планированию социально-экономического развития поселений. Инициаторами проектов изменения облика городских территорий, как правило, являются органы местной власти и управления. Эти проекты проходят достаточно сложную процедуру согласования.
Процедура согласования применятся ко всем городским территориям. Деятельность по согласованию городских проектов стала не эпизодическим явлением, а основным содержанием городской жизни. Ее масштабы, в частности характеризуются тем, что в городе Эрфурте с численностью населения 202 тыс. чел. в 1998 году одновременно на согласовании находилось 124 городских проекта. Изменение облика городской территории осуществляется без процедуры согласования только в случае, если предполагаемые изменения не меняют старой согласованной концепции. Если это не так, то, по-видимому, через суд можно будет оспорить неправомерность проводимых изменений.
Соединенные Штаты Америки ( В настоящем разделе использованы материалы выпускницы Государственного Университета в Мемфисе (штат Теннеси) США Энн Мэри Сволто.)
Административно-территориальное деление США представляет собой 50 штатов, 3043 округов. Кроме того, на уровне самоуправления осуществляют свою деятельность 36001 муниципальных администраций (из них 16629 городских). Одной из особенностей местного самоуправления в США - разнообразие форм местного самоуправления. Такое количество местных администраций обеспечивает большое разнообразие форм организации местного самоуправления.
Система местного самоуправления в Соединенных Штатах Америки берет свое начало с получения независимости от Англии. На начальном этапе становления американской государственности центральные органы государственной власти обладали минимальным набором полномочий. Отцы-основатели США предполагали создание нации, которая бы состояла из автономных поселений. Первые поселенцы хотели быть свободными от Центра.
Постепенно с увеличением населения, увеличением количества и размера колоний потребность в сильном Центре стала очевидной. Начался этап наделения федерального Центра дополнительными полномочиями.
Объем полномочий центральных органов государственной власти формировался, исходя из необходимого минимума для обеспечения целостности страны. При этом Штаты, входившие в состав федерации, всегда имели значительный объем прав и свобод, которые с тех пор не претерпели существенных изменений. Вместе с тем органы власти штатов
стремились сократить полномочия Центра, с целью беспрепятственной реализации собственных законов, а также прав на сбор налогов, на управление собственностью и социальным развитием.
Необходимость в местном самоуправлении стала очевидной к концу 18 века. К этому времени 19 из 20 жителей жили в сельских районах. Первые формы самоуправления возникли в сельских поселениях. Они, как правило, не повторяли друг друга, многие из них применяются и сегодня. Основной целью ранних форм организации местного самоуправления было обеспечение самостоятельного развития поселений. Важнейшим требованием к форме самоуправления была - это высокая эффективность деятельности с учетом названных выше факторов.
Каждый регион формировал свою организационную структуру самоуправления посредством заимствования уже существующих основных форм, добавляя свои собственные идеи. Прообразами местного самоуправления в США были британская и европейская модели местного самоуправления. Их еще нельзя в полной мере отнести к самоуправлению, так как главы местных администраций назначались государственными чиновниками. С увеличением населения и присоединением новых территорий, роль местных руководителей существенно возросла.
Начиная с 1820 г. в большинстве поселений население начало избирать должностных лиц местного самоуправления. Жители избирали финансовых инспекторов, прокуроров округа, управляющих образованием, глав департаментов, судей, шерифов и других. Городское самоуправления начало укрепляться. Существенно возросла политическая роль городов****************.
_________________________
**************** Алан Нортон, 1994 г., стр. 400-403
В начале 19 века органы власти многих штатов столкнулись с ростом экономической активности населения, обусловленного развитием промышленности. Социальное и экономическое развитие городских поселений сдерживалось отсутствием хороших дорог, нехваткой надежного транспорта и средств связи.
Постепенно стала оформляться новая функция окружных администраций. Они становились центрами территориальных сообществ, содействуя их консолидации и сотрудничеству. Местное самоуправление продолжало развиваться, взаимодействуя с администрацией своих округов.
Федеральная Конституция США и местное самоуправление
Конституция США - Основной Закон страны - является законодательной основой для деятельности всей системы государственной власти. Она определяет права, обязанности и ответственность центральных (федеральных) органов государственной власти.
В Конституции отсутствуют положения о местном самоуправлении. По существу Конституция СЩА не только не гарантирует местное самоуправление, но и не обеспечивает его законодательной основы. Однако, штаты которые имеют свои собственные конституции, могут гарантировать местное самоуправление и формировать его правовые основы, если власти штатов сочтут это необходимым. Таким образом, система местных органов власти входят в систему публичной власти штатов.
Факт, что местные органы управления являются подчиненными штату закреплено законом Дилона в 1968 году, в соответствии с которым штаты по своему правовому статусу выше городов. Фактически закон закрепил положение, в соответствии с которым штаты могут отказаться от любой формы муниципального управления, если пожелают.
Таким образом, штаты имеют верховную власть над местной властью и теоретически могут отменить местное управление на всех уровнях. На практике штаты не пользуются этим правом. Фактически именно штаты создают местное самоуправление. Руководство Штатов хорошо понимают роль малых форм самоуправления в систем управления штатов и необходимость их организации.
Государственное законодательство и местное самоуправление
Каждый штат имеет собственную конституцию, в которой определены полномочия местного самоуправления. Так как каждый штат имеет свои особенности, то и конституция штатов имею свои отличия и особенности. Поэтому каждый муниципалитет имеет различный перечень прав и обязанностей, отражающий специфику региона и местного сообщества.
Общим для законодательства всех штатов и решений судов является положение о праве местной власти адаптироваться к местным условиям. Во многих случаях штаты вводят то, что называется местными правилами (home rule). Города, например, могут иметь свои собственные законы о правах собственности, законы об имущественных спорах. Более того, местное самоуправление удерживает штаты от невыполнения законов, касающихся местных дел.
В настоящее время городам предоставлена еще большая самостоятельность. Они получили право регулировать предоставление транспортных услуг населению и деятельность службу общественного транспорта, регулировать деятельность местных рынков и торговых центров, устанавливать качество и безопасность стандартов для строительства жилья для частных зданий, устанавливать правила и стандарты по пожарной безопасности*****************. Методы, используемые местной властью для решения проблем округов, разнообразны, как и сами округа.
_________________________
***************** Гинберг, Лоуви, Вейр, 1997, стр.581
Типы местной власти
Существующие в настоящее время различные формы организации местного самоуправления являются результатом разнообразия потребностей населения и региональных различий. Из всего разнообразия можно выделить два основных типа: территориальный и корпоративный (муниципальный).
Территориальное управление наделяется полномочиями в определенном географическом регионе. Окружные органы управления и школьные районы являются формой территориальных объединений. Эти объединения сотрудничают на определенной территории, установленной им органами власти штата.
Окружные органы власти традиционно формировались для обеспечения различных обязательств. Например, округа предназначались для выполнения административной, законодательной и судебной функций органов власти штата. Окружные органы власти отвечают за строительство дорог, сбор налогов, несут ответственность за криминальную ситуацию******************.
_________________________
******************Гинберг, Лоуви, Вейр, 1997, стр.586
Корпоративное самоуправление основывается на хартиях, предоставленных органами власти штата. Примером таких форм самоуправления являются организация самоуправление в больших и малых городах, деревнях. Отношения местных сообществ, проживающих в этих поселениях, с властями штата регулируются посредством городских хартий (уставов). Деятельность корпоративных органов регулируется местными правовыми актами. Корпоративные формы местного самоуправления формируются жителями определенного района, понимающих насущность своих общих проблем, которые можно решить более эффективно, если они объединятся. Они объединяются вместе и обращаются за городской хартией. Городские хартии действуют подобно конституции, но их законодательная сила действует на местном уровне. Хартия должна быть утверждена и одобрена Штатом и должна соответствовать закону штата. Большие и малые города, деревни решают проблемы, обеспечивающие достижение общих целей.
Существует третий тип местного правления - это специальный округ, на территории которого решаются более специфические вопросы. На специальные округа обычно возлагают решение отдельных конкретных вопросов или конкретную функцию. Примерами специальных округов являются озерные округа, округа по жилищу, паркам и транспорту. Специальные округа не подчиняются городскому самоуправлению. Их формируют органы власти штатов. Им предоставляют право собирать налоги и выпускать боны (облигации)*******************. Органы управления особых округов (комитеты) имеют определенное преимущество. Они, например, могут действовать в пределах городских территорий. Они также могут решать те проблемы, которые городское сообщество не имеет возможности профинансировать.
_________________________
******************* Гинберг, Лоуви, Вейр, 1997, стр 587
В округах в качестве органа власти, как правило, формируются комиссии. Они формируются посредством прямых всеобщих выборов. Комиссии или выборные должностные лица осуществляют управление округом. Комиссии могут быть большие или малые, число их членов колеблется в широких пределах от двух до сотни и более членов. Комиссии имеют право издавать правовые акты или вносить изменения в действующие законы, они отвечают за бюджет, контролируют все административные задачи и могут назначать определенных чиновников. Комиссии обычно работают во взаимодействии с другими избранными чиновниками такими, как: окружной представитель, аудитор, судья города, судебный заседатель, казначей, прокурор, шериф, коронер (следователь, ведущий дела о насильственной смерти). В некоторых случаях комиссии могут назначать специального уполномоченного комиссара или иное должностное лицо, а также образовывать структуры (комитеты, отделы и др.), которым передаются определенные полномочия. В других случаях комиссии сами непосредственно принимают решения, голосуя открытым голосованием. Комиссии или комитеты являются наиболее распространенной формой организации окружного самоуправления.
Местные службы
Местная власть несет высокую степень ответственности перед гражданами. Именно местная власть определяет основные направления социального развития и перечень первоочередных проблем местного сообщества. Местная власть отвечает за противопожарную и общественную безопасность, за образование. Благоустройство территории муниципального образования - парки, зоны отдыха, аэропорты, парковка автотранспорта и библиотечное обслуживание - также относится к зоне ответственности местной власти.
Одной из самых больших задач местной власти является муниципальное жилье. Штаты больше обычно распоряжаются дорогами, больницами, службами здравоохранения. Однако некоторые муниципалитеты могут обеспечить больше различных социальных услуг, чем другие штаты.
В отношении дорог, больниц и здравоохранения, полиции, парков, работ по благоустройству, библиотек и др. власти штатов и местные власти имеют обыкновение регулировать эти службы более или менее равно. Местные сообщества также играют большую роль в размещении этих служб, особенно в области поддержки здравоохранения, противопожарной безопасности, общественных служб, профессиональной подготовки.
_________________________
Нортон, 1994 г., стр. 409-410.
Однако при всем многообразии вариантов возможного разделения полномочий между органами власти штата и местным самоуправлением существует определенный объем полномочий, который закрепляется за органами местного самоуправления.
Планирование и развитие является обычно прерогативой муниципалитетов. Это делается при помощи комиссий, или специальных Советов. Эти Советы обычно состоят из семи членов, работающих на неполной освобожденной основе. Некоторые из них работают на общественных началах или добровольной основе. Работа может выполняться местными компаниями или передаваться по контракту частным фирмам. В основном комиссии утверждают местное планирование и развитие муниципальных территорий, а также осуществляют отбор фирм, выполняющих эти работы.
Жилищная и городская реконструкция традиционно не является обязанностью местного самоуправления. Однако федеральные власти в этой сфере деятельности поддерживают органы местного самоуправления и принимают участие в решении этих задач. Формой участия федеральной власти являются специальные субсидии (гранты), которые направляются на финансирования постройки жилья для семей с низкими доходами. Специальные жилищные органы управления формируются городским или окружным советом. Они могут выпускать боны полученные от федерального правительства, чтобы оплатить эти затраты.
Строительство и реконструкция дорог являются одним из самых дорогостоящих направлений расходования средств. В Соединенных Штатах Америки каждый уровень управления используется определенным способом. Средства аккумулируются из различных бюджетов заинтересованных структур власти. Например, для осуществления больших неотложных проектов аккумулируются средства нескольких заинтересованных муниципалитетов, а также окружных советов и комиссий. Работа по строительству ведется частными компаниями по контракту на средства заинтересованных структур власти.
Транспортные проблемы в основном затрагивают более крупные города. Большинство малых городов не имеет единой структуры общественного транспорта. Транспортное обслуживание обычно осуществляются муниципальными транспортными службами. Метрополитен, трамвайные и троллейбусные парки, как правило, являются общественной (муниципальной) собственностью. Они контролируются городскими властями. Органы городского самоуправления отвечают за содержание и общий уровень различных форм транспортного обслуживания.
Одним из наиболее важных направлений деятельности местного самоуправления и органов власти штата является сфера образования. Каждый из штатов имеет собственный объем компетенции в сфере образования. Образовательные департаменты штатов отвечают за управлением образованием в интересах всего штата. Часть полномочий, как правило, делегируется местной власти, которая выполняет эти полномочия в соответствии с федеральными и региональными законами. В состав органов самоуправления большинства больших и малых городов входят органы школьного образования. Орган школьного образования представляет собой Совет, который формируется посредством выборов. Совет в части своей компетенции автономен и не подчиняется местным властям.
Существует также управление образованием штата, которое осуществляет ту же функцию, но на уровне штата. Администрации штатов отвечают за выполнение государственной программы образования и устанавливают перечень государственных учебников. Местные органы школьного образования на основе государственной программы разрабатывают свои учебные планы.
Колледжи и университеты почти исключительно находятся в компетенции штата. Есть и ведомственные колледжи, которые управляются местными властями и профессиональная подготовка - это обязанность округа.
Местное самоуправление также отвечает за организацию культурной жизни местных сообществ. Эта деятельность осуществляется в соответствии с культурными традициями населения. Культурная деятельность включает организацию музыкальных концертов, парадов, праздничных фестивалей. Обычно комитет горожан добровольцев и несколько общественных деятелей организуют комитет, который принимает решения в соответствии с бюджетом.
Библиотеки и музеи находятся также под ответственностью местных властей. Они обычно финансируются из местного бюджета и управляются назначенными чиновниками или попечителями. Более крупные города управляют музеями. Они могут формировать советы или комиссии, чтобы регулировать эту сферу деятельности и могут включать обеспечение музея в бюджет.
Парки обычно принадлежат городам и округам. Большие города имеют специальные советы для решения проблем парков и других рекреационных зон и зон отдыха. Это конечно государственные и национальные парки, функционирование которых регулируется исключительно правительственными агентствами. В некоторых случаях создавались объединенные районные структуры управления с целью комплексного управления парком или зоной отдыха в соответствии с его границами.
Как городские, так и окружные власти обычно обеспечивают медицинское обслуживание. Медицинское обеспечение может быть передано специальным районам. Городские отделы здравоохранения главным образом сосредоточены на профилактической медицине. Например, медицинский отдел может осуществлять инспекцию ресторанов или осуществлять инфекционный контроль.
Общественная безопасность является обязанностью как городов, так и штатов. Местная полиция находится под руководством городского шефа полиции. Противопожарная безопасность подчиняется администрации города. В сельских районах пожарная безопасность осуществляется округами или специальными районами.
Экономика является одним из самых важных направлений деятельности местных органов власти. Местные власти тратят много усилий на обеспечение экономической стабильности, на предоставление кредитов, приобретение земли, специальное развитие и лизинговые мероприятия. Одним из главных обязанностей местного самоуправления является обеспечение экономического благосостояния сообщества.
Использованная литература
1. Структура и функционирование системы демократии на местном и региональном уровне. Положение в 1992 г. Германия. Издание Совета Европы, Страсбург, 1993, 54 с.
2. Тексты законов. Положение об общинах. Информация из Федеративной республики Германия. Издательство "Интер Национес" D-53175 Bonn, 1997, 83с.
3. Ginsberg, Benjamin & Lowi, Theodore & Weir, Margaret. We the People: An
4. Norton, Alan. International Handbook of Local and Regional Government: A comp-arative analysis of Advanced Democracies. Edward Edgar LTD: 1994. Pgs 392-428.