Информационно-аналитические материалы Государственной Думы

АВ 2002г. Выпуск 13 Вопросы законодательного обеспечения территориальной организации местного самоуправления (часть I)

• Титульный лист
• Содержание

Законодательство о территориальной организации местного самоуправления в ФРГ.
Понятие двухуровневого местного самоуправления.
Практика взаимодействия различных уровней местного самоуправления

     В Германии законодательное регулирование территориальной организации местного самоуправления отнесено к компетенции федеральных земель. При этом во всех землях местное самоуправление осуществляется на уровне общин (под которыми понимаются как отдельные населенные пункты - города, поселки, так и объединения небольших населенных пунктов и прилегающих территорий), и на уровне районов. Исключение составляют крупные города. При этом за каждым уровнем местного самоуправления закреплены конкретные полномочия (задачи), в пределах которых он самостоятелен. Здесь важно иметь в виду, что двухуровневая система местного самоуправления не предполагает подчиненности одних муниципальных образований другим. В Германии в соответствии с законодательством изначально за выполнение всех местных задач отвечают общины. Это не означает, что общины должны самостоятельно выполнять те или иные задачи. Общины обязаны обеспечить качественное выполнение задач, при этом возможна передача этих полномочий как на более низкий, так и на более высокий уровень, т.е. община является первичным звеном местного самоуправления.
    Двухуровневая система организации местного самоуправления в полной мере соответствует принципу субсидиарности, в соответствии с которым все задачи должны осуществляться на возможно более низком уровне, который в состоянии соответствующую задачу решить. Более высокий уровень может исполнять только то, что непосильно нижнему уровню при использовании тех же средств.
    При этом в Германии целый ряд вопросов решается и на более низком уровне, чем уровень общин. Например, если определенные задачи решаются объединениями граждан (добровольные пожарные дружины, выезжающие для тушения пожаров, союзы спортсменов, организующие спортивные мероприятия или обустраивающие спортивные площадки и т.д.) или, например, церковными организациями (уход за больными и престарелыми людьми, содержание кладбищ и проч.). Муниципалитет в эти вопросы не вмешивается до тех пор, пока они решаются названными и иными организациями.
    В соответствии с законодательством федеративных земель задачи муниципалитетов делятся на две группы - так называемые собственные полномочия и делегированные полномочия. При этом собственные полномочия общин делятся на обязательные задачи (прямо установленные законодательством) и добровольные задачи, которые муниципалитет вправе на себя возложить по собственному усмотрению. К обязательным задачам относятся водоснабжение, канализация и очистка сточных вод, организация противопожарной службы, содержание муниципальных дорог, начальная и основная школы (до 9 класса), содержание кладбищ и др. К добровольным задачам общин относятся развитие спорта, содержание спортивных залов и сооружений, объектов культуры, поддержка добровольных союзов и объединений и проч.
    Делегированными называются полномочия, переданные общинам государством. Целью передачи таких полномочий является их приближение к населению. К делегированным полномочиям относятся регистрация актов гражданского состояния, защита от катастроф, регистрация граждан, частично - надзор за предпринимательством и другие вопросы.
    В Германии большое распространение получило решение различных более сложных вопросов на уровне объединения общин. Для этого создаются так называемые целевые союзы, которым поручается решение конкретной задачи для всех объединившихся муниципальных образований. Например, часто несколько общин организуют совместную систему водоснабжения или водоотведения и очистки сточных вод. Кроме того, нередки случаи, когда целевые союзы создаются для строительства и ведения бассейнов, спортивных комплексов, учреждений культуры. Целью создания целевых союзов является организация оптимальной системы решения той или иной местной задачи - с точки зрения эффективности и разумного финансирования.
    Нередки случаи, когда небольшие общины формируют совместную администрацию для решения вопросов управления. При этом каждая община сохраняет свою самостоятельность, во всех муниципалитетах-участниках имеются выбранные населением бургомистры и представительные органы - Советы. В объединенных администрациях работают чиновники, выполняющие определенные административные функции. Например, в том случае, если каждая община в отдельности не в состоянии оплачивать работу определенных специалистов (квалифицированного юриста, архитектора и т.д.), то совместное финансирование деятельности последних объединившимися общинами становится возможным.
    В обоих случаях само полномочие - т.е. право принимать принципиальные решения - остается за муниципалитетом, делегируется лишь организация исполнения полномочия.
    Те задачи, которые не в состоянии решить самостоятельно ни община, ни целевой союз, передаются на уровень районов и крупных городов. При этом район представляет собой как орган муниципальной власти района, так и государственный орган власти. Задачи района как муниципалитета так же, как и задачи общин, делятся на собственные и делегированные полномочия. Собственные полномочия, в свою очередь, делятся на обязательные и добровольные. К обязательным относятся содержание районных дорог, ведение больниц, гимназий и реальных (старших) школ, социальная помощь, помощь молодежи и престарелым, вывоз и переработка мусора и др. К добровольным задачам относятся развитие спорта, содействие развитию экономики, туризм, развитие культуры, образование для взрослых, общественный транспорт. Что касается делегированных полномочий районов, они таковы: жилищные пособия, служба спасения, организация безопасности, строительство жилья, на которое распространяются налоговые льготы, и некоторые другие вопросы.
    Район, однако, является не только территорией, на которой решаются задачи местного самоуправления, здесь же решаются и задачи государственного управления. С этой точки зрения район является одновременно низовым уровнем государственного управления и осуществляет следующие задачи: надзор за строительством, защита окружающей среды, работа с иностранцами, регистрация автомашин, организация публичного порядка, оружейное право, водное право, защита от и при катастрофах, службы здравоохранения, ветеринарная служба, защита памятников, охота и рыбалка, надзор за деятельностью муниципалитетов. При этом надзор за деятельностью общин осуществляется следующим образом. В отношении собственных полномочий общин районный уровень вправе контролировать только соответствие действий муниципалитета первичного уровня законодательству. Что же касается делегированных полномочий общин, здесь контроль со стороны района осуществляется как за соответствием законодательству, так и по существу принятых решений. Таким образом, система надзора за деятельностью муниципалитетов не ущемляет права последних самостоятельно принимать решения по вопросам местного значения по собственному усмотрению и под собственную ответственность.
    Аналогично объединению общин в целевые союзы многие районы, в свою очередь, объединяются, например, для совместной организации устранения и переработки твердых бытовых отходов. В связи с постоянно ужесточающимися требованиями законодательства по охране окружающей среды для многих районов решение соответствующих задач самостоятельно сопряжено с излишней финансовой нагрузкой.
    Муниципальные бюджеты в Германии формируются в основном за счет налоговых поступлений. Однако, учитывая различный налоговый потенциал тех или иных общин, существует принцип финансового выравнивания. Более слабые муниципальные образования получают от государства трансферты и субсидии по определенной схеме расчета, так называемому ключу. В соответствии с возможностями бюджета на местах решаются конкретные вопросы финансирования тех или иных задач. При этом общины и районы в определенных случаях могут использовать и привлеченные финансовые средства, например, кредиты банков. Однако в любом случае все муниципальные образования действуют по собственному усмотрению и под собственную ответственность.
    Следует отметить, что финансирование задач районного уровня осуществляется за счет отчислений из местных бюджетов (бюджетов общин) путем ежегодного установления районным представительным органом определенных процентов отчислений. Иных источников финансирования у районов нет.
    Таким образом, существующая в Германии двухуровневая система организации местного самоуправления позволяет эффективно и дифференцированно решать все местные задачи, с тем чтобы максимально удовлетворить интересы населения. Опыт Германии должен быть исследован и в определенном объеме может быть использован в РФ.