Информационно-аналитические материалы Государственной Думы

АВ 2002г. Выпуск 13 Вопросы законодательного обеспечения территориальной организации местного самоуправления (часть I)

• Титульный лист
• Содержание

 Приложение 1

КОНСТИТУЦИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

12 декабря 1993 года
    Статья 131
    1. Местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций. Структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно.
    2. Изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается с учетом мнения населения соответствующих территорий.
    

     Об общих принципах организации местного
     самоуправления в Российской Федерации
    

Глава II. ТЕРРИТОРИАЛЬНЫЕ ОСНОВЫ МЕСТНОГО

     Статья 12. Территории местного самоуправления
    1. Местное самоуправление осуществляется на всей территории Российской Федерации в городских, сельских поселениях и на иных территориях. Территории муниципальных образований - городов, поселков, станиц, районов (уездов), сельских округов (волостей, сельсоветов) и других муниципальных образований - устанавливаются в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации с учетом исторических и иных местных традиций, (в ред. Федерального закона от 04.08.2000 107-ФЗ).
    В целях защиты конституционного строя, обеспечения обороны страны и безопасности государства допускается ограничение прав граждан на осуществление местного самоуправления на отдельных территориях федеральным законом.
    Население городского, сельского поселения независимо от его численности не может быть лишено права на осуществление местного самоуправления.
    На внутригородских территориях городов Москвы и Санкт-Петербурга местное самоуправление осуществляется при сохранении единства городского хозяйства в соответствии с уставами и законами субъектов Российской Федерации - городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга. Население городских поселений, входящих в состав субъектов Российской Федерации - городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга, не может быть лишено права на осуществление местного самоуправления, (абзац введен Федеральным законом от 17.03.1997 55-ФЗ)
    2. Территорию муниципального образования составляют земли городских, сельских поселений, прилегающие к ним земли общего пользования, рекреационные зоны, земли, необходимые для развития поселений, и другие земли в границах муниципального образования независимо от форм собственности и целевого назначения.
    3. Вопросы об образовании, объединении, о преобразовании или об упразднении внутригородских муниципальных образований, установлении или изменении их территорий решаются с учетом мнения населения соответствующей территории представительным органом местного самоуправления города самостоятельно в соответствии с уставом города.
    В субъектах Российской Федерации - городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге объединение или преобразование внутригородских муниципальных образований, установление или изменение их территорий осуществляется законами субъектов Российской Федерация - городов федерального значения
    Москвы и Санкт-Петербурга в соответствии с их уставами и с учетом мнения населения соответствующих территорий, (абзац введен Федеральным законом от 17.03.1997   55-ФЗ)
    Статья 13. Установление и изменение границ муниципального образования
    1. Установление и изменение границ муниципального образования, в том числе при образовании, объединении, преобразовании или упразднении муниципальных образований, осуществляются с учетом исторических и иных местных традиций по инициативе населения, органов местного самоуправления, а также органов государственной власти субъекта Российской Федерации.
    2. Изменение границ муниципального образования не допускается без учета мнения населения соответствующих территорий. Законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации устанавливают законом гарантии учета мнения населения при решении вопросов изменения границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление.
    3. Порядок образования, объединения, преобразования или упразднения муниципальных образований, установления и изменения их границ и наименований определяется законом субъекта Российской Федерации.
    
     14 июля 1992 года                                                                                 3297-1
    

     Настоящий Закон устанавливает правовой статус закрытого административно - территориального образования, регулирует особенности местного самоуправления, определяет меры по социальной защите граждан, проживающих и (или) работающих в нем, и их права, (в ред. Федерального закона от 28.11.96 144-ФЗ).
     Статья 1. Общие положения
    1. Закрытым административно - территориальным образованием признается имеющее органы местного самоуправления территориальное образование,  в пределах которого расположены промышленные предприятия по разработке, изготовлению, хранению и утилизации оружия массового поражения, переработке радиоактивных и других материалов, военные и иные объекты (далее - предприятия и (или) объекты), для которых устанавливается особый режим безопасного функционирования и охраны государственной тайны, включающий специальные условия проживания граждан, (в ред. Федерального закона от 28.11.96 144-ФЗ).
    2. Закрытое административно - территориальное образование является административно - территориальной единицей.
    Территория и границы закрытого административно - территориального образования определяются исходя из особого режима безопасного функционирования предприятий и (или) объектов, а также с учетом потребностей развития населенных пунктов.
    Границы закрытого административно - территориального образования могут не совпадать с границами субъектов Российской Федерации и районов, входящих в их состав, (в ред. Федерального закона от 28.11.96 144-ФЗ).
    В ведение органов местного самоуправления закрытого административно - территориального образования передаются другие населенные пункты, расположенные на его территории.
    Населенные пункты, расположенные в закрытом административно - территориальном образовании, имеют официальные географические названия и вносятся в соответствующие картографические и иные документы, за исключением случаев, специально устанавливаемых Правительством Российской Федерации. (в ред. Федерального закона от 28.11.96 144-ФЗ).
    В случае установления вредного воздействия предприятий и (или) объектов, расположенных в закрытых административно - территориальных образованиях, на территории, прилегающие к границам закрытого административно - территориального образования, этим территориям в соответствии с положением, утверждаемым Правительством Российской Федерации, присваивается статус зоны воздействия, (абзац введен Федеральным законом от 28.11.96 144-ФЗ).
    Перечень зон воздействия, их границы, режим землепользования, экологические мероприятия, социальные гарантии и компенсации гражданам, проживающим на этих территориях, определяются в соответствии с положением, утверждаемым Правительством Российской Федерации, (абзац введен Федеральным законом от 28.11.96 144-ФЗ).
    3. Закрытое административно - территориальное образование находится в ведении федеральных органов государственной власти по вопросам: (в ред. Федерального закона от 28.11.96 144-ФЗ):
    установления административной подчиненности, границ указанного образования и земель, отводимых предприятиям и (или) объектам;
    определения полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации в отношении указанного образования; (в ред. Федерального закона от 28.11.96 144-ФЗ);
    обеспечения особого режима безопасного функционирования предприятий и (или) объектов, включающего специальные условия проживания граждан, охраны общественного порядка и обеспечения противопожарной безопасности, (в ред. Федерального закона от 28.11.96 144-ФЗ).
    Решения по указанным вопросам принимаются Правительством Российской Федерации, (абзац введен Федеральным законом от 28.11.96 144-ФЗ).
    4. Федеральные законы, законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, а также нормативные правовые акты органов местного самоуправления действуют в отношении закрытого административно - территориального образования с учетом особенностей, устанавливаемых настоящим Законом, (п. 4 в ред. Федерального закона от 28.11.96 144-ФЗ).
    5. Права граждан, проживающих или работающих в закрытом административно - территориальном образовании, не могут быть ограничены иначе как на основании законов Российской Федерации.
    Статья 2. Порядок создания, упразднения закрытого административно - территориального образования и изменения его границ
    1. Решение о создании (об упразднении) закрытого административно - территориального образования принимается Президентом Российской Федерации.
    Предложение о создании (об упразднении) закрытого административно - территориального образования вносится Правительством Российской Федерации.
    Предложения об установлении административной подчиненности, об определении границ и об отводе земель создаваемого (упраздняемого) закрытого административно - территориального образования вносятся Правительством Российской Федерации по согласованию с органами государственной власти субъектов Российской Федерации, в ведении которых находятся соответствующие территории.
    Изменение границ закрытого административно - территориального образования производится в порядке, установленном настоящей статьей, (п. 1 в ред. Федерального закона от 28.11.96 144-ФЗ).
    2. Абзац исключен. - Федеральный закон от 28.11.96 144-ФЗ.
    При принятии решения об упразднении закрытого административно - территориального образования с учетом предложений соответствующих органов государственной власти, органов местного самоуправления определяются этапность и сроки снятия особого режима безопасного функционирования предприятий и (или) объектов, включающего специальные условия проживания граждан, а также изменения административно - территориального деления, виды и размеры материальной и иной поддержки государством населения на период реорганизации указанного образования, (в ред. Федерального закона от 28.11.96 144-ФЗ).

     
     Общей предпосылкой для реализации Программы является упорядочение бюджетного устройства субъектов Российской Федерации.
    До   1995 года   существовало   3   уровня   административно-территориального деления и, соответственно, 3 уровня бюджетной системы субъектов Российской Федерации: 1) региональный (субъектов Российской Федерации); 2) районов и городов областного (краевого, республиканского, окружного) значения; 3) городов районного значения, поселков, сельских администраций, районов в городах.
    Принятый в 1995 году Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" допускает различные трактовки функций и предметов ведения местного самоуправления, не содержит четких критериев их отделения от государственных функций и не устанавливает четкого разграничения полномочий, в том числе налогово-бюджетных, между муниципальными образованиями разных типов и территориальных уровней. Возможность разграничения этих полномочий законами субъектов Российской Федерации сдерживается неопределенностью норм о территориальных основах местного самоуправления.
    В результате в большинстве субъектов Российской Федерации муниципальные образования и местные бюджеты были сформированы на уровне бывших городов областного (краевого, республиканского, окружного) значения и административных районов. Территориальные единицы более низкого уровня (бывшие города районного значения, поселки, сельсоветы), ранее имевшие свои бюджеты, были переведены на сметное финансирование. В отдельных субъектах Российской Федерации муниципальные образования и местные бюджеты были созданы на уровне городов, поселков, сельских администраций, в ряде субъектов Российской федерации формально появились 2 уровня муниципальных образований, при этом реально бюджетный процесс осуществляется только на уровне районов.
    Таким образом, фактически в Российской Федерации на местном уровне по-прежнему существуют 2 административных уровня, на которых осуществляется управление общественными финансами.    Однако Бюджетный и Налоговый кодексы регулируют только один уровень местных бюджетов (налогов) и налогово-бюджетных полномочий, не разделяя   муниципальные   образования   на  территориальные   и поселенческие. Это влечет за собой целый ряд существенных недостатков, которые блокируют развитие и бюджетной системы, и местного самоуправления.
    Необходимо законодательно закрепить возможность субъектов Российской Федерации определять, в соответствии с общими принципами и установленными в федеральном законодательстве особенностями реализации местного самоуправления в гг. Москве и Санкт-Петербург, свое бюджетное устройство, в том числе - с разделением местных бюджетов (за исключением бюджетов городов) на два и более самостоятельных типа (уровня) и разграничением между ними налогово-бюджетных полномочий.
    Исходя из этого, в федеральное законодательство должны быть внесены изменения и дополнения, обеспечивающие:
    1) уточнение сферы вопросов местного значения (отнесение к вопросам местного ведения дошкольного и общего среднего образования, медицинского обслуживания, услуг культуры, физической культуры и спорта, организации предоставления коммунальных услуг, обслуживания жилого фонда и т.д.; резкое сокращение необходимости в делегировании органам   местного   самоуправления   отдельных   государственных полномочий);
    2) законодательное закрепление особенностей организации местного самоуправления  в  муниципальных  образованиях  разных  типов (определение   понятия "муниципальные образования разных типов (уровней)", принципа вхождения одного муниципального образования в состав другого муниципального образования, либо распространения юрисдикции двух и более муниципальных образований на одну и ту же населенную территорию, определение особенностей образования и определения территориального состава муниципальных образований разных типов и их взаимодействия друг с другом);
    3) установление  общих  принципов  и  порядка  наделения полномочиями муниципальных образований разных типов (определение минимального набора предметов ведения и полномочий, в том числе расходных и доходных, для муниципальных образований разных типов и уровней;    рамочные    принципы    разграничения    полномочий законодательством субъекта Российской Федерации и на договорной основе между органами местного самоуправления);
    4) упорядочение, с учетом особенностей осуществления, местного самоуправления в гг. Москве и Санкт-Петербург, других городах и городских  агломерациях,  территориальной  организации  местного самоуправления.
    На основе этого в Бюджетном кодексе должна быть установлена возможность формирования в субъектах Российской Федерации местных бюджетов разных типов (уровней), определена сфера их расходных полномочий,  отвечающая предметам ведения органов местного самоуправления, введены единые принципы формирования доходов местных бюджетов разных типов и выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований. Одновременно в Налоговом кодексе должны быть уточнены налоговые полномочия органов местного самоуправления.
    В результате субъекты Российской Федерации должны получить возможность реализовать нормы Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в отношении законодательного разграничения расходных и доходных полномочий между муниципальными образованиями разных типов (уровней). При этом в федеральном законодательстве должны быть закреплены рамочные условия и четкие принципы такого разграничения (в том числе - с предоставлением права муниципальным образованиям делегировать на договорной основе друг другу, а также их объединениям и ассоциациям часть своих полномочий), сформированы механизмы и стимулы, направленные на повышение эффективности бюджетных взаимоотношений органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.