АВ 2001г. Выпуск 45 Правовые аспекты развития российского федерализма
В.Н.Лысенко
заместитель председателя Комитета Государственной Думы
по делам Федерации и региональной политике
Я помню страстные демократические времена конца восьмидесятых - начала девяностых годов, когда вся Москва обсуждала ту счастливую жизнь, которая наступит в результате демократической революции. И вот через десять лет можно сказать, что результаты далеко не те, на которые мы надеялись. Прошлое десятилетие, с моей точки зрения, никакого отношения к науке не имело, и все руководили, мало опирались и прислушивались к тому, к чему призывает наука и те разработки, которые были наработаны в прошлое десятилетие. В течение десяти лет работы в четырех парламентах России, включая нынешнюю Государственную Думу, проблемы, связанные с нашим федеративным устройством, с его прошлым, настоящим и будущим являются для меня и профессиональным интересом и в то же время кажутся мне одним из важнейших достижений последнего десятилетия нашей страны. Новое, что мы получили за эти десять лет, и чего у нас не было в советские времена - это федерализм, реальная Федерация, а не та, что во многом была на бумаге в советские времена. Во - вторых, можно говорить о правах и свободах человека, демократии, новых общественных и экономических отношениях, которые за последние десять лет возникли.
Сегодня очевидно, что мы входим в новый этап развития и нашего государства, и нашей Федерации, а также в целом политической системы нашей страны. И в этой связи, рассматривая поставленную проблему, необходимо иметь в виду общеисторический и социологический аспект. Мне представляется, он состоит в том, что мы уходим от периода бури и натиска, периода, когда реформы действительно являлись главным кредо бывшего президента Российской Федерации. Объективно страна уже устала, больше половины населения, к сожалению, разочаровано в результатах прошедшего десятилетия. Уже стало невозможно работать на многих тех ценностях, основах и механизмах, которые были заложены раньше, и в этой связи как историк я бы сказал, что сейчас идет определенный откат от целого ряда демократических завоеваний и ценностей, от нашего конфедеративно - федеративного государства к унитарно - федеративному.
Как политолог я считаю у нас есть определенные предпосылки и условия, особенно в случае неудачных преобразований, скатиться к авторитарному режиму. И сегодня надо объективно и спокойно этот процесс анализировать, так как, к сожалению, в России все зависит от политической власти, от высшего руководства страны, а если говорить прямо - от первого лица в государстве, которое всегда в России определяло политику. Поэтому надежды, связанные с новым Президентом очень велики, и мы знаем, что во многом от его позиции, его мнения, его предложений и законодательных инициатив зависит будущее нашего федеративного государства.
За прошедший год в плане федеративного устройства наиболее зримой является прошлогодняя реформа Президента, когда фактически был реформирован Совет Федерации с идеей ликвидации участия высших должностных лиц субъектов Федерации в верхней палате парламента и перевода его на профессиональную основу. Я не поддерживал эту реформу и считал ее преждевременной, поскольку Совет Федерации, кроме законодательной функции, имел очень важную политическую функцию: авторитетнейший орган в стране, один из противовесов, с которым считались абсолютно все. Поэтому мы предлагали провести эту реформу в 2003 году, когда будут новые выборы в Государственную Думу, и тогда же переизбрать Совет Федерации прямым голосованием. Может быть, с императивным мандатом от субъектов Федерации. И состав, пополняющий Совет Федерации, вызывает большой скепсис, поскольку, к сожалению, многие попали туда случайно и по мотивам не отвечающим интересам многих субъектов Российской Федерации.
Вторая реформа - федеральные округа. Это, может быть, главное ноу-хау Президента, так как он вернулся к истории Российской Империи екатерининских времен. Именно тогда она ввела этот институт в полномасштабном объеме на территории всей Российской Империи, когда наряду с губернаторами появились и генерал - губернаторы. Я поддерживаю сегодня эту реформу, так как считаю, что в условиях "расхлябанности" власти в России, отсутствия действительно нормального государства, способного проводить преобразования и сохранять нормальную ситуацию, - это очень полезное начинание и при хорошем, грамотном исполнении оно может дать серьезный положительный эффект.
Третья часть президентских инициатив - это два закона, которые Государственная Дума приняла: первый - о федеральном вмешательстве, т.е. о механизме снятия губернаторов Президентом через судебные органы, и второй закон - о возможности губернатора снять руководителя органа местного самоуправления через соответствующие судебные инстанции. Если первый закон я поддерживал, то ко второму у нас более критический подход: мы считаем, что очень опасно давать губернаторам право снимать руководителей местного самоуправления. По первому закону у В.В.Путина была великолепная возможность впрямую использовать этот закон и отстранить от должности губернатора Е Наздратенко, но мы увидели, что опять возобладало "телефонное право" и состоялся телефонный разговор, после которого вместо бурной отставки Е.Наздратенко был назначен председателем Госкомитета России по рыболовству.
Четвертое, что нужно отметить, - перестала функционировать договорная система. В докладе, подготовленном Госсовету президентом Республики Татарстан М.Шаймиевым, отмечается, что надо срочно восстанавливать древо, которое Б.Н.Ельцин с руководителями субъектов Федерации начал строить параллельно конституционному процессу в Российской Федерации. Насколько я понимаю, у нынешнего Президента нет большого желания продолжать эту линию в связи с тем, что договора выполнили свою определенную функцию в период отсутствия федерального законодательства по многим вопросам, в частности, по вопросу взаимоотношений центра и республик. В то время договора помогли политически урегулировать ситуацию и вернуть некоторые республики, в частности Татарстан, в лоно Российской Конституции. Сегодня вполне можно работать на основе Конституции Российской Федерации, федерального и регионального законодательства. Более того, сегодня приняты хорошие законы в субъектах Федерации, которые могут быть использованы законодателем при подготовке соответствующих новелл по федеральному законодательству и, в частности, по законодательству о земле на примере Саратовской, Самарской областей, Республики Татарстан. Интересные наработки в субъектах Федерации вполне могут быть полезны при подготовке Земельного Кодекса и для окончательной доработки ряда других документов, связанных с земельными отношениями.
Кроме того, есть еще ряд очень важных интересных новелл. Это законопроект "О статусе субъекта Российской Федерации и порядке его изменения". В течение шести лет я отбиваюсь от того, чтобы его писать, так как, если мы сейчас определим такой механизм перехода субъектов из одной категории в другую, то очевидно, что все регионы захотят стать республиками, поскольку это самый высокий статус.
С другой стороны, существует другая проблема: в составе Российской Федерации много субъектов Федерации - 89, которыми непросто эффективно управлять. Поэтому все громче звучат предложения сделать 7, максимум 10 субъектов Федерации. Поэтому закон о статусе субъектов Федерации и порядке его изменения и призван будет провести постепенное укрупнение субъектов Федерации. В то же время существует большая настороженность к такому закону, так как представить себе, как можно объединить субъекты Федерации в современных условиях, сложно.
За три месяца до выборов в Санкт-Петербурге губернатора я направил В.В. Путину письмо с предложением провести референдум и объединить г.Санкт-Петербург и Ленинградскую область.Там было много для этого предпосылок: предыдущие губернаторы даже договор подписали, что через 4 года, когда их полномочия закончатся, они выступят за то, чтобы объединить город и область. В ответ на мое письмо Президенту мне прислали ответ из Совета Безопасности, что предложение не может быть реализовано за оставшиеся три месяца до выборов и откладывается на последующий период. Недавно состоялась встреча депутатов с Полномочным представителем Президента в Приволжском федеральном округе С.В.Кириенко и он сказал, что федеративное устройство в нынешнем состоянии на несколько десятилетий уже задано, и мало вероятно, что оно подвергнется серьезным изменениям.
В то же время после выборов в Тюменской области, в ряде автономных округов , в том числе и на Чукотке, снова продолжились разговоры, что надо что-то делать с автономными округами, тем более, что некоторые из них совсем маломощные и готовы вернуться, как скажем Усть - Ордынский округ, в состав Иркутской области. Таким образом, проблема реально существует, хотя такие богатейшие три округа, как Ханты-Мансийский, Ямало-Ненецкий и Таймырский ни при каких условиях возвращаться в состав областей не хотят, потому что у них сосредоточены газовые, нефтяные ресурсы, важнейшие цветные металлы. Это при том, что в округах национальных корней практически не осталось: менее трех процентов хантов и мантов, а русская элита не может договориться между собой, как лучше сосуществовать. Можно предположить, что здесь присутствует интерес федерального центра, в первую очередь, интерес в том, чтобы подчинить эти ресурсы напрямую Кремлю, освободив от этого местную региональную элиту округов, возглавляющую эти субъекты Федерации. Существование этой проблемы дает основание предположить, что поторопились, дав всем автономным округам статус субъекта Федерации на основании подписанного федеративного договора. Иметь равные субъекты Федерации в виде г.Москвы и, к примеру, Усть-Ордынского округа - это большое преувеличение, но вернуть ситуацию в первоначальное состояние сложно, так как это вызовет напряжение. Поэтому проблема существует в замороженном состоянии и сегодня поднимать ее нельзя.
И, наконец, третья часть: если мы сейчас примем закон об объединении, то там обязательно должен быть прописан и порядок разъединения, который ожидается многими националами на Кавказе: Карачаево-Черкессии, Дагестане, Кабардино-Балкарии, чтобы снова разжечь межнациональные конфликты.
Хотелось сказать еще об одном важном начинании президента и поддержке его лидером фракции "Отечество - Вся Россия" Е.М.Примаковым: необходимости восстановления вертикали исполнительной власти. Настороженность вызывает то, что это начинание предлагает вернуть в те времена, когда был Советский Союз. При встрече с депутатами С.В. Кириенко сказал, что надо восстановить вертикаль федеральной власти. Речь идет о том, что все федеральные структуры, находящиеся в Москве, должны навести порядок в федеральных отделениях, которые находятся во всех субъектах федерации, чтобы они работали на федерацию, а не на губернаторов, от которого они, к сожалению, получают деньги, квартиры, транспорт. В этом отношении 7 федеральных полномочных представителя президента двигаются в правильном направлении, стараясь эффективно отстаивать интересы федерации и центра в субъектах федерации, создавая прочность Федерации. Но дальше ни в коем случае идти нельзя: в Конституции РФ есть четкое разграничение предметов ведения, поэтому любая попытка указами и приказами из федерального центра "строить" губернаторов и местное самоуправление - это ликвидация федерации и возвращение к унитарному государству и это при том, что вся Европа живет по принципу субсидиарности, когда только законами регулируются отношения между уровнями власти. Нельзя восстанавливать условия, когда эти отношения смогут регулироваться нормативными и подзаконными актами.
Сегодня почти в 50 субъектах федерации установились авторитарные режимы или режимы личной власти руководителей. Классический режим в Калмыкии. Его основные признаки, когда в субъекте федерации есть послушные законодатели, а средства массовой информации подчинены губернатору, любая альтернативная экономическая структура, поддерживающая оппонентов губернатора, вынуждена уезжать из региона и на новом месте регистрировать свою фирму, либо их фактически могут посадить в тюрьму. В половине субъектов федерации эта политическая система уже существует и стала привычной.
Можно писать много важных и нужных федеральных законов, но если в регионах они не соблюдаются, демократические институты попираются, все подчинено интересам одного человека, судьбам демократии и федерализма в России грозят большие испытания.