АВ 2001г. Выпуск 45 Правовые аспекты развития российского федерализма
О процессе разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации
Г.А.Козаева
Государственный Советник Российской Федерации 1 класса, заместитель руководителя Государственно-правового Департамента Министерства по делам Федерации, национальной и миграционной политики Российской Федерации
Г.А.Козаева
Государственный Советник Российской Федерации 1 класса, заместитель руководителя Государственно-правового Департамента Министерства по делам Федерации, национальной и миграционной политики Российской Федерации
В формировании любого федеративного государства исключительно сложной проблемой является разграничение предметов ведения и полномочий, то есть конституционное закрепление сфер общественных отношений за органами государственной власти и органами государственной власти ее субъектов.
В соответствии с положениями статей 11, 71, 72, 73 и 76 Конституции Российской Федерации разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти может осуществляться как на законодательной, так и на договорной основе, либо на сочетании последних. Однако такое конституционное многообразие видов регулирования федеративных отношений вызывает обостренное восприятие перспектив федерализма в России.
К настоящему времени договоры о разграничении предметов ведения и полномочий заключены с 46 субъектами Федерации, изучение которых показывает, что многие из них в той или иной мере не соответствуют Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству.
В большей мере не соответствует Конституции Российской Федерации Договор с Республикой Татарстан, так как в нем кроется помимо правового и историко-политического, также теоретико-академический смысл. Перераспределение предметов ведения и полномочий, зафиксированных в статье 71 Конституции Российской Федерации в совместное ведение, установлено в договорах с Кабардино-Балкарской Республикой, Республикой Северная Осетия-Алания, Удмуртской Республикой и свидетельствует о расширении прав республик в их соотношении с конституционно установленными нормами.
В сравнении со статьей 72 Конституции Российской Федерации устанавливаются в договорах и "дополнительные" предметы ведения и полномочия. В данном случае речь идет только о формальном несоответствии указанной статье и статье 5 Конституции, устанавливающей равноправие всех субъектов Федерации между собой во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти. По этому вопросу у правоведов нет единого мнения, поскольку статья 73 Конституции Российской Федерации устанавливает, что вне пределов ведения Российской Федерации (статья 71) и полномочий Российской Федерации по предметам ее совместного ведения с субъектами Российской Федерации (статья 72) последние обладают всей полнотой государственной власти.
Конституционная норма о равноправии субъектов Российской Федерации должна получить толкование в решениях Конституционного Суда Российской Федерации, как непосредственно в процедуре толкования названных конституционных норм, так и при рассмотрении дел о проверке конституционности отдельных договоров.
Кроме того, в договорах с Чувашской Республикой, Республикой Коми, Хабаровским краем установлены "дополнительные" предметы совместного ведения, такие как структурная перестройка экономики, социально-экономическое развитие.
Вопросы совместного ведения относятся в некоторых договорах к ведению субъекта Федерации. Например, в Договоре с Республикой Северная Осетия-Алания в ведении Республики закрепляется: поддержание законности и правопорядка, осуществление мероприятий по обеспечению общественной безопасности; кадры судебных и правоохранительных органов; охрана памятников истории и культуры. Подобное перераспределение наблюдается и в Договоре с Республикой Башкортостан. Такие прецеденты явно неконституционны.
В договорах с республиками Татарстан, Башкортостан, Кабардино-Балкарией обозначений принадлежности к Российской Федерации нет. Речь идет просто о единстве экономического пространства и территориальной целостности.
Верховенство федерального закона по предметам ведения Российской Федерации, по предметам совместного ведения, в том числе, определенных в договорах, как правило, признается.
В то же время из 46 субъектов Российской Федерации, являющихся участниками договорного процесса, органы исполнительной власти только 25 из них заключили с Правительством Российской Федерации 263 соглашения о разграничении полномочий в различных сферах общественных отношений. Учитывая, что соглашения являются неотъемлемой частью договоров о разграничении предметов ведения и полномочий, их содержательная часть также находится в некотором расхождении с действующим федеральным законодательством. Так, в соглашении между Правительством Российской Федерации и Правительством Удмуртской Республики "О разграничении полномочий в области правопорядка и общественной безопасности" установлено, что подбор, назначение и освобождение судей осуществляется по ее законам.
Между тем, Конституция Российской Федерации относит судоустройство к ведению Российской Федерации, и, кроме того, судьи федеральных судов назначаются Президентом Российской Федерации в порядке, установленном федеральным законодательством.
Ряд межправительственных соглашений по вопросам таможенной политики противоречат статье 71 Конституции Российской Федерации и Таможенному кодексу, так как таможенное регулирование находится в исключительном ведении Российской Федерации.
Соглашения по вопросам разграничения полномочий органов исполнительной власти в области внешнеэкономических отношений с Республиками Татарстан, Башкортостан, Саха (Якутия) подлежат пересмотру в связи с принятием Федерального закона "О государственном регулировании внешнеторговой деятельности".
Необходимо отметить, что с позиции формального правового соответствия действующему законодательству некоторые договоры и соглашения выходят за рамки части 3 статьи 11 Конституции Российской Федерации, то есть регулируют более широкий круг вопросов, чем разграничение предметов ведения и полномочий.
Договорное регулирование федеративных отношений, особенно на первоначальных этапах, противоречило по ряду позиций принципам федерализма. Многообразие подходов к участникам договорного процесса из числа субъектов Федерации и связанное с этим заключение договоров и соглашений с отклонениями от норм федерального права обусловили падение доверия к самому договорному процессу.
Анализ показывает, что практически все действующие договорные документы и их положения должны быть подвергнуты коренной переработке в соответствии с требованиями Федерального закона "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти субъектов Российской Федерации".