АВ 2001г. Выпуск 45 Правовые аспекты развития российского федерализма
В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Л.М.Карапетян
доктор философских и юридических наук, профессор, Советник Конституционного Суда Российской Федерации
Обозначенные для обсуждения на "круглом столе" проблемы охватывают наиболее актуальные аспекты состояния и перспектив развития Российской Федерации. По этим проблемам ведутся многолетние дискуссии, по некоторым из них в научной литературе предлагаются обоснованные рекомендации, но до последнего времени они не находили отклика со стороны властных структур.
Позитивные подвижки по решению назревших вопросов реформирования Российской Федерации наблюдаются после последних выборов Президента страны и Государственной Думы Федерального Собрания. Нельзя сомневаться, что обсуждение намеченных вопросов на сегодняшнем "круглом столе" и выработка согласованных рекомендаций будет способствовать интенсификации этого процесса. Повелительным условием достижения взаимопонимания и выработки обоснованных рекомендаций по обсуждаемым вопросам является идентичное толкование каждым из нас утвердившихся в науке государственного (конституционного) права понятий, связанных с теорией и практикой федерализма ("федерализм", "Федерация", "суверенитет", "асимметрия" и т.д.).
В государственно-правовой науке доминирует мнение, что федерация создается на основе союза, соглашения или договора между заинтересованными государственными и подобными образованиями. Только на основе такого подхода к выяснению природы федерализма, возможно, объяснить причины прогрессивного развития федеративных государств и недолголетия псевдофедераций.
Между тем, по рассматриваемому вопросу появились иные определения и толкования. Некоторые авторы, ссылаясь на новую трактовку федерализма в западной науке, призывают рассматривать федерализм прежде всего не как совокупность структур и норм, а как процесс, призванный заглушать конфликты центра и мест, устанавливать их взаимодействие, обеспечивать наиболее целесообразные в данных условиях методы управления. Считается соответствующим принципам федерализма образование федеративного государства не только на основе добровольного союза, сколько путем объединения отдельных государств и территорий "с применением военной силы" и т.п. методами.
Бесспорно, что определение понятия того или иного явления или предмета должно развиваться и уточняться в соответствии с исторической практикой и ее научным осмыслением. Но при этом не следует забывать, что эти уточнения не могут изменить сущностную характеристику рассматриваемого явления или предмета. Веками утвердившееся в науке определение понятия "федерализм" и принципы образования федеративного государства не могут претерпеть существенные изменения в связи с тем, что современная историческая практика их создания связанна "с применением военной силы", "внешнего давления", "с целью растворения племен" или желанием отдельных субъектов иметь более высокий конституционный статус по сравнению с другими.
Идея пересмотра общего понятия и основных принципов федерализма лежит в основе аргументации неизбежности разномодельной Федерации (симметричный, асимметричный, договорный, конституционный и др.). Между тем, федеративное государство создается и функционирует на базе общих принципов федерализма как одной из форм (моделей) государственного устройства, оно имеет свою качественную определенность, независимо от исторической природы образования в той или иной стране. Существующие намерения "Американский федерализм", "Канадский федерализм", "Российский федерализм" и т.п. означают, что в соответствующих странах государство является федеративным, а не в смысле его различных моделей. Бесспорно, что каждая страна имеет свои исторические, географические, этнические и иные особенности, которые могут обусловить специфику организации управления в каждом субъекте Федерации. Но от этого Федерация не становится иной моделью не меняется качественная определенность данной формы государственного устройства.
Практическая цель концепции разных моделей федерализма и соответствующей классификации федеративных государств состоит в попытках доказательства неизбежности неравноправного конституционного статуса субъектов Российской Федерации. В этих целях используются разные аргументы. В частности, указывается, что к США примыкают несколько ассоциированных государств, в Индии - кроме штатов имеются союзные территории и т.д. Однако, в работах тех же авторов признается, что они не "входят" в состав названных федеративных государств, а "примыкают" к ним и, как правило, имеют совещательный голос и в любое время могут прекратить или приостановить свое отношение с данным федеративным государством.
Наиболее острые споры продолжаются вокруг проблемы симметричного или асимметричного конституционно-правового статуса субъектов федерации. Видимо не может быть двух мнений, что "главным судьей" в определении обоснованности и правоты разных мнений по данной проблеме является позитивная международная практика. Ведь двухсотлетняя федерация в США преуспевает, прежде всего, потому, что она является симметричной. Кстати, на второй международной конференции по федерализму (1998 г.) видные ученые X.-П.Фуррера (Совет Европы), М.Лессаж (Франция), Р.Уаттс (Канада) и другие на основе обобщения международной практики подчеркивали, что конституционно-правовой статус субъектов федерации может быть только симметричным. Что же касается Российской Федерации, то, по их мнению, она должна оставаться асимметричной. Но можно ли найти государство без многонационального состава? Разница лишь в компактном или разбросанном проживании разных народов.
Симметричность конституционного статуса субъектов федерации не исключает асимметрию их сфер деятельности и соответствующих полномочий в решении местных вопросов. Необходимо видеть различие между конституционным статусом и полномочиями субъектов федерации. Статус субъекта федерации состоит в его равноправном политико-правовом положении в федеративном государстве, а объем полномочий - в правовом механизме деятельности органов власти и управления по реализации своих функций. Понятие "асимметрия" применительно к характеристике федеративного государства уместно не в установлении неравноправного конституционного статуса субъектов Федерации, а лишь в различиях в их представительстве в федеральных органах и полномочиях, обусловленных специфическими условиями каждого субъекта.
"Новые" толкования федерализма, его разномодельности и асимметричности конституционного статуса субъектов Федерации нашли отражение в Конституции Российской Федерации. Анализируя данную проблему, большинство ученых и политиков обращают внимание на то, что если в части 1 статьи 5 Конституции Российской Федерации провозглашается равенство всех субъектов Российской Федерации, то в части 2 этой же статьи и части 1 статьи 65 им устанавливается разный статус (республики, края, области, города федерального значения, автономного образования). Тем самым уже в самой Конституции Российской Федерации заложены противоречия, касающиеся принципа равноправия субъектов Федерации.
В результате конституционного установления асимметричного статуса субъектов Федерации республики заняли привилегированное место, нежели другие субъекты Федерации, объявили себя суверенными государствами.
В политико-правовой науке, при некоторых различиях толкования суверенитета разными авторами, сложилось его единое понимание как свойства государственной власти, выражающего сущность и масштабность правовой компетенции государства в его внутренней и внешней политике. Носителем суверенитета является данное государство в целом, независимо от формы устройства, а не входящие в его состав административно-территориальные или иные образования.
Такое понимание сущности суверенитета в равной мере относится к Российской Федерации и ее субъектам. Между тем, в конституциях республик вне соответствии с Конституцией Российской Федерации закреплено положение об их государственном суверенитете. Данный вопрос стал предметом рассмотрения в Конституционном Суде Российской Федерации. В Постановлении Конституционного Суда от 7 июня 2000 года по делу о проверке соответствия Конституции Российской Федерации ряда положений Конституции Республики Алтай по вопросу ее суверенитета, а также в Определении от 27 июня 2000 года по делу о проверке аналогичных положений конституций Республики Адыгея, Республики Башкортостан, Республики Ингушетия, Республики Коми, Республики Северная Осетия - Алания и Республики Татарстан, признано их несоответствие Конституции Российской Федерации.
В названных решениях Конституционного Суда разъясняется, что в соответствии с научной теорией и международной практикой суверенитет Российской Федерации, как демократического федеративного правового государства, распространяющийся на всю ее территорию, закреплен в Конституции Российской Федерации в качестве одной из основ конституционного строя (часть 1 статьи 4).
Конституция Российской Федерации связывает суверенитет Российской Федерации, ее конституционно-правовой статус и полномочия, а также конституционно-правовой статус и полномочия республик, находящихся в составе Российской Федерации, не с их волеизъявлением в порядке договора, а с волеизъявлением многонационального российского народа - носителя и единственного источника власти в Российской Федерации (часть 1 статьи 3).
Далее в Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации отмечается, что республики как субъекты Российской Федерации не имеют статуса суверенного государства и решить этот вопрос иначе в своих конституциях они не могут, а потому не вправе наделить себя свойствами суверенного государства, -даже при условии, что их суверенитет признавался бы ограниченным.
Признание за республиками суверенитета, при том, что все другие субъекты Российской Федерации им не обладают, нарушило бы конституционное равноправие субъектов Российской Федерации, сделало бы невозможным его осуществление в принципе, поскольку субъект Российской Федерации, не обладающий суверенитетом, по своему статусу не может быть равноправным с суверенным государством.
Следовательно, использование в ст. 5 (ч. 2) Конституции Российской Федерации применительно к установленному ею федеративному устройству понятия "республика (государство)" не означает - в отличие от Федеративного договора от 31 марта 1992 года - признание государственного суверенитета этих субъектов, а лишь отражает определенные особенности их конституционно-правового статуса, связанные с факторами исторического, национального и иного характера.
В соответствии с решениями Конституционного Суда Российской Федерации в республиках проводится работа по внесению изменений и дополнений в свои конституции и законодательство. Вместе с тем, среди политиков ряда республик появляется категорическое неприятие этих решений. Особенно по вопросу суверенитета. К примеру, Президент Республики Татарстан М. Шаймиев заявил: "Этот Суд никогда не признавал наш суверенитет, а оказалось, что мы уже десятую годовщину празднуем и собираемся хорошо праздновать". В демократическом правовом государстве решения органа судебного контроля исполняются безоговорочно и незамедлительно всеми органами государственной власти, должностными лицами и гражданами.
За рамки подтвержденной международной практикой теории федерализма и суверенитета выходит также постановление Конституционного Суда Республики Башкортостан от 4 октября 2000 года, посвященное толкованию понятия государственного суверенитета, содержащегося в статьях 1. 3 и 69 Конституции Республики Башкортостан. В этом Постановлении изобилуют противоречивые суждения и выводы по рассматриваемой проблеме. В порядке страховки делается оговорка, что "Конституционный Суд Республики Башкортостан не затрагивает правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации, изложенные в Постановлении от 7 июня 2000 года и в Определении от 27 июня 2000 года". Но содержащееся в Постановлении толкование "государственного суверенитета" противоречит выше изложенной позиции Конституционного Суда Российской Федерации.
Конституционный суд Республики Башкортостан свою позицию, в частности, аргументирует ссылкой на положения "статей 3, 4, 5 Договора Российской Федерации и Республики Башкортостан от 3 августа 1994 года "О разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий ..., признающих государственность и особый статус Республики Башкортостан". Однако общеизвестно, что вопросы государственности и статуса субъектов Федерации регулируются не текущими договорами о предметах ведения и полномочий, а Федеральной Конституцией. Нельзя преувеличивать также роль Договора между государствами и государствоподобными образованиями (будущими субъектами Федерации), на основе которого создается федеративное государство. Учреждение такого государства завершается принятием его конституции, которая устанавливает конституционную, а не конституционно-договорную или договорную Федерацию. Договор лежит в основе создания Федерации, а конституция - его функционирования и международно-правовой субъектности. Поэтому правовая позиция Конституционного Суда Российской Федерации, изложенная в его решениях, состоит в том, что "приоритет положений Конституции Российской Федерации имеет место при определении как статуса субъектов Российской Федерации, так и предметов ведения и полномочий ... все указанные договоры должны соответствовать Конституции Российской Федерации, и потому любые допускавшиеся ими ограничения либо разделение суверенитета Российской Федерации исключается".
В противоречии с этими разъяснениями в Постановлении Конституционного Суда Республики Башкортостан делается вывод, что по смыслу положений Договора и Конституции Российской Федерации "обладание всей полнотой государственной власти (за исключением полномочий Российской Федерации) означает признание совокупности суверенных прав Республики Башкортостан". Нужно ли доказывать, что "совокупность суверенных прав" и "государственный суверенитет" понятия и соответствующие реальности не тождественные. Члены Федерации в США, ФРГ и других странах также функционируют в пределах своих полномочий или "совокупностью суверенных прав", но в их конституциях нет упоминания о своем государственном суверенитете.
Субъекты федерации, независимо от степени их самостоятельности в решении вопросов своей внутренней и внешней жизнедеятельности, по объективным причинам не могут иметь все институты классического государства. В полном объеме они имеются в федерации, которой принадлежит государственный суверенитет. Поэтому из признания полноты государственной власти Республики Башкортостан, как и других субъектов федерации, в установленных Конституцией Российской Федерации пределах, не следует признание их государственного суверенитета. В республиках, как и других субъектах Российской Федерации, имеется система органов, осуществляющих государственную власть в пределах их конституционно-правовых компетенции. Однако, из этого также не следует, что они обладают государственным суверенитетом.
Установив несоответствие Конституции Российской Федерации положений конституций республик об их суверенитете, Конституционный Суд Российской Федерации в своем постановлении отметил, что этим не затрагивается принадлежность Республике Алтай, как и другим республикам, всей полноты государственной власти. Следовательно, не отрицается наличие суверенных прав республик и других субъектов федерации.
К такому пониманию суверенитета постепенно приходят также лидеры республик. К примеру. Президент Республики Татарстан М.Шаймиев до недавнего времени говорил о равном суверенитете Республик с Российской Федерацией, а теперь считает, что "Суверенитет - это право самостоятельно действовать в рамках собственных полномочий. Татарстан никогда не претендовал на вопросы обороны, таможенные и финансовые функции, установление каких-то границ и т.д. Разделенный суверенитет, когда не только центр, но и субъекты имеют исключительные полномочия, - обязательный элемент любого федеративного государства". Следовательно, грани самостоятельных действий субъектов Федерации определяются рамками их полномочий, а "разделенный суверенитет" не означает тождества суверенитета Федерации ее субъектов.
В юридической литературе высказывается мнение, что несогласуемые толкования понятия суверенитета и связанных с этим проблем могут быть сняты путем внесения в Конституцию Российской Федерации и конституции республик кроме положений государство и суверенитет , также положения государственность и суверенность . Соответственно таким уточнением будет признано, что суверенитетом наделено федеративное государство (Российская Федерация), а республики и другие субъекты Федерации обладают признаками государственности и суверенности.
Вопросы государственного строительства в Российской Федерации, как и в любом демократическом правовом государстве, должны решаться не с царского плеча, - "возьмите суверенитета столько, сколько проглотите", - а в соответствии с научной теорией и позитивной международной практикой.
По мнению большинства политиков и ученых-государствоведов теория и позитивная практика диктует, чтобы в определении перспектив развития Российской Федерации первостепенное внимание было уделено установлению симметричного конституционно-правового статуса ее субъектов. Главная опасность для сохранения единой и неделимой Российской Федерации кроется не в установлении симметричного конституционного статуса субъектов Федерации, а в консервации существующей асимметрии, составляющей политико-правовую основу их фактического неравноправия. Поэтому в многочисленных публикациях, на научных конференциях и парламентских слушаниях по этой проблеме обращается внимание на то, что существующая асимметрия может усугубить неравенство субъектов Федерации и, как следствие, неравенство граждан России. Решение проблемы выравнивания конституционно-правового статуса субъектов Федерации связано прежде всего с выработкой единых конституционных принципов и критериев их образования. В юридической литературе в их ряду указываются: общность судьбы, а также культурных и исторических традиций народов, проживающих на определенной территории; возможность развития полноценного регионального рынка в границах этой территории; способности этого образования самостоятельно решать большую часть своих социально-экономических, общественно-политических и национально-культурных проблем; достаточная численность населения и др.
Реформирование Российской Федерации в направлении установления симметричного конституционного статуса субъектов Федерации в процессе изменений административно-территориального устройства государства усматривается в Указе Президента Российской Федерации по созданию федеральных округов и принятых Федеральным Собранием Российской Федерации известных законов по вопросам федеративных отношений. В общественном мнении они воспринимаются как важный шаг в направлении преодоления существующих конституционно-правовых противоречий на федеральном уровне и в субъектах Федерации. В процессе осуществляемых преобразований создаются предпосылки для последующего решения стратегической задачи постепенного перехода к новому административно-территориальному устройству государства, усиления роли федеральной власти в сфере вертикального управления и оптимизации федеральных отношений.
Разумеется, сказанное не означает, что все положения Указа Президента и принятые законы абсолютно безупречны. Аналитики вполне обоснованно обращают внимание на некоторые пробелы по решению вопросов разделения властей по вертикали, порядка формирования Совета Федерации, неоправданное увеличение управленческого аппарата в связи с созданием федеральных округов и др. В частности, вполне обоснованным является мнение относительно того, что члены Совета Федерации назначаются губернаторами и законодательными органами субъектов Федерации, а не избираются населением. При установленном порядке некоторые губернаторы даже требуют установления отчетности членов Совета Федерации перед органами субъектов Федерации и о своих действиях по итогам отдельного заседания либо определенного временного периода; введения голосования в Совете Федерации на поименный режим с целью установления контроля за сенаторами; обеспечения лояльности сенатора тому органу, который его назначил и т.п.
Такая позиция основывается также на распространенном ошибочном мнении, будто Совет Федерации представляет интересы лишь субъектов Федерации (регионов), является их палатой. Однако такое мнение не вытекает из конституционного статуса и предназначения Совета Федерации. Положения Конституции (п.2 ст. 95) о том, что в Совет Федерации входят представители от представительного и исполнительного органов государственной власти субъектов Федерации нельзя толковать так, будто Совет Федерации является их палатой. Совет Федерации - одна из палат Федерального Собрания, вместе с Государственной Думой является представительным и законодательным органом Российской Федерации. Поэтому принятые ими законы выражают волю и интересы субъектов Федерации и всего российского федеративного государства. Совет Федерации призван защищать общие интересы Федерации и ее субъектов также в процессе реализации отнесенных к его ведению в части 1 статьи 102 Конституции Российской Федерации комплекса важнейших вопросов жизнедеятельности государства.
Относительно образования федеральных округов следует заметить, что в мировой практике как федеральных, так и унитарных государств доминирует понятие "регион" и "регионализм", характеризующие различные формы социально-культурной и политической самоидентификации территориальных сообществ в их составе. Исходя из этого очевидно, что в Российской Федерации в перспективе произойдет неизбежное укрепление существующих ныне 89 субъектов и их преобразование в региональные образования. Этот процесс может пройти несколько этапов. На первом этапе создается несколько крупных федеральных округов, на втором- до трех- четырех десятков межрегиональных ассоциаций-регионов, в которых сохранятся субъекты Федерации в существующих административно-территориальных границах. На третьем этапе произойдет укрепление ныне существующих 89 субъектов Федерации в административно-территориальных границах этих регионов с новыми названиями и симметричным конституционно-правовым статусом. Субъектами федерации станут равноправные регионы (с историко-географическими названиями), представляющие собой моно- и многонациональные сообщества, объединяющие ряд областей и национально-территориальных образований. Субъектообразующими в таких объединениях станут все проживающие на данной территории народы, а не называемый титульным один народ, тем более, когда он составляет незначительную часть населения.
В итоге проведения названных преобразований будет создана прозрачная взаимосвязанная трехзвеневая система управления: федеральный центр-субъекты Федерации (регионы) - местное самоуправление (в том числе национально-культурная автономия).
Магистральный путь прогрессивного развития России в направлении становления демократическим правовым государством лежит не через возвращение к унитаризму, к чему призывают некоторые политики и теоретики, а углубления и совершенствования федерализма. Очевидно, что назревшая и безотлагательная задача реформирования Российской Федерации требует разработки комплекса теоретических и практических проблем. Она предполагает проведение достаточно гибкой и дальновидной политики, учитывающей стратегические и текущие потребности и интересы всех составных частей единого организма федеративного государства.
Литература
1. Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации. М.: 1998, с.290-291.
2. Чиркин В.Е. Модели современного федерализма: Сравнительный анализ.
Государство и право. 1994, 8-9, с.154.
3. Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. М., 2000, 5.
4. "Советская Башкирия - Известия Башкортостана", 7 октября 2000 г.