АВ 2001г. Выпуск 33 О проекте федерального закона "Об основах государственной национальной политики Российской Федерации" (по материалам "круглого стола")
Выступление Председателя Комитета Государственной Думы
по делам национальностей В.И.Никитина
Уважаемые участники "круглого стола"!по делам национальностей В.И.Никитина
Прежде всего разрешите мне поблагодарить руководство Российской академии государственной службы в лице её Президента-ректора Егорова Владимира Константиновича за согласие принять участие в обсуждении проекта федерального закона "Об основах государственной национальной политики Российской Федерации". Сегодня в этом зале Ученого Совета Академии присутствуют те, чьи знания и интеллект являются одной из главных опор законотворческого процесса: ученые, депутаты Государственной Думы, члены Совета Федерации, ответственные работники Министерства по делам федерации, национальной и миграционной политики, представители средств массовой информации.
Сегодняшний межкафедральный "круглый стол" - знаковое событие. Речь идет о законопроекте, призванном подвести комплексный правовой фундамент в основание государственной национальной политики - одной из важнейших сфер государственного управления. Думается, мы согласимся с тем, что национальный вопрос - один из самых актуальных, а нередко и кровоточащих вопросов всей истории Российского государства, вопрос, на который далеко не всегда находился адекватный ответ.
Рассматриваемый сегодня законопроект - это первая попытка переложить на язык закона те положения, которые содержатся в Концепции государственной национальной политики Российской Федерации, первый рабочий вариант, позволяющий нам предметно вести речь на сегодняшнем заседании "круглого стола" и, в конечном итоге, найти пути решения многих проблем формирования современных межнациональных отношений. По глубокому убеждению авторов и разработчиков, законопроект призван сыграть ключевую роль в формировании атмосферы гармоничного, взаимообогащающего сотрудничества всех российских народов, в решении актуальных проблем межнациональных отношений, он должен дать ясные ответы на многие чрезвычайно острые, вызывающие многолетние дискуссии вопросы.
Закон должен определить четкие правила игры, которые с правовой точки зрения нельзя ограничивать только рамками Концепции государственной национальной политики. Принятие данного закона окажет серьезную помощь Президенту Российской Федерации в определении государственной внутренней и внешней политики. Следует признать, что сегодня в стране отсутствует сама стратегия национальной политики с государственной точки зрения. Поэтому для нас принципиально важно определить приоритетные позиции государства в этом вопросе. Не скрою, относительно названия проекта закона есть и другие предложения, которые были представлены участникам парламентских слушаний, проходивших по данному вопросу во время весенней сессии Государственной Думы.
Вместе с тем, хотелось бы, чтобы сегодняшний обмен мнениями не ограничился обсуждением только положений представленного Вам документа. Первооснова законодательного процесса - системное видение проблемы, в нашем случае - состояния национального вопроса и государственной национальной политики, теории и практики, о которых, как нам представляется, и пойдет сегодня речь.
Думается, нет необходимости рассказывать присутствующим об этническом и конфессиональном многообразии Российской Федерации. Данные об этнодемографических и этнолингвистических процессах, имеющиеся в не так давно проведенной микропереписи, содержат 176 самоназвания народов. Таким образом, этнических групп стало на 48 больше, чем было по переписи 1989 года, что свидетельствует о росте этнического самосознания в Российской Федерации. Для большинства народов территория России является исторической родиной. В стране представлены все основные мировые конфессии. Это - наш базис, помимо которого существует ряд взаимосвязанных конкретно-исторических факторов, определяющих характер и динамику межнациональных отношений в Российской Федерации на современном этапе.
Первый фактор - мировые тенденции, эволюция национального вопроса как важной составляющей международного права. В современном мире словосочетание "межнациональные и межконфессиональные отношения" нередко, и не без оснований, становится синонимом слова "конфликт". Именно проблемы межнациональных отношений, экстерриториальные вопросы являются в современном мире первоисточником подавляющего большинства военно-политических конфликтов, этнополитических по своей природе, а также несущей конструкцией терроризма.
Распад биполярного мира охарактеризовался актуализацией противоречия между правом на национальное самоопределение и принципом суверенитета и территориальной целостности государства. При этом под правом нации на самоопределение фактически подразумевается право на образование этносом суверенного государства. Такое положение дел органично вытекает из традиции международной практики, стимулировавшей, особенно после первой и второй мировых войн, признание прав народа на национальное самоопределение вплоть до образования самостоятельной государственности. Россия же исторически сложилась как полиэтническое государство. Самоопределение ряда российских народов посредством создания государственности произошло в рамках такой формы государственного устройства, как федерация.
Зададимся вопросом: является ли "парад суверенитетов" неизбежным и разумным развитием событий? На наш взгляд, однозначно, не является.
Большое значение имеют прецеденты. Если раньше Запад в связи с событиями в Чеченской Республике выдвигал России претензии, в том числе, касающиеся подавления национально-освободительного движения чеченского народа, то теперь эти претензии сводятся к нарушению прав и свобод человека и гражданина в рамках правомерных действий Российской Федерации по восстановлению конституционного порядка на части своей территории. И дело здесь не только в военно-политическом весе России и в ее "упрямстве". Дело - в победе истины над фальшивой установкой неизбежности и закономерности интенсификации так называемого национально-освободительного фактора. Думается, речь идет о более реальном взгляде мировой общественности на события в Чеченской Республике, которая стала практическим воплощением умозрительной идеи этнического сепаратизма как явления, попирающего все нормы международного права и человеческой морали. События в Чеченской Республики и в Косово оказали огромное влияние на эволюцию международно-правовых воззрений, на теорию и практику национального вопроса и национальной политики в Российской Федерации.
Второй фактор заключается в трансформирующемся характере Российского государства и общества. Главная причина обострения состояния национального вопроса - распад Советского Союза. Сегодня наша страна находится на пути перехода из одного исторически устоявшегося состояния в качественно иное состояние. Идет процесс построения подлинных федеративных отношений. Безусловно, что в такой период практически все социально-экономические изменения протекают болезненно, особенно это касается межэтнических отношений в силу целого ряда присущих им специфических особенностей. В таких условиях этнический фактор нередко трансформируется в этноконфессиональный. Конфессиональный фактор становится объектом политических манипуляций и, в свою очередь, может активно дополнять этническую составляющую социальной напряженности. С другой стороны, этническая напряженность в межнациональных отношениях - при недостаточной способности органов государственной власти адекватно оценивать внутриполитическую ситуацию - может быть востребована властью как информационный и эмоциональный "громоотвод", как инструмент манипулирования общественным сознанием и действительностью.
Перечисленные факторы в полной мере относятся к России, где они дополняются целым набором "отягчающих обстоятельств", являющихся наследием недавнего прошлого.
В Советском Союзе проводилась большая работа по гармонизации межэтнических отношений. Но в то же время осуществлялось исходившее из политических соображений и проводившееся без учета сложившихся веками исторических и этнических реалий национально-государственное и национально-территориальное размежевание, приведшее к появлению разделенных народов. Осуществлялись и неоправданные репрессии против ряда народов и этнических групп, и интенсивное индустриальное освоение территорий Севера, Сибири и Дальнего Востока, которое оказало негативное воздействие на традиционный образ жизни и традиционное природопользование коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока.
Все сказанное предопределяет необходимость в проведении такой государственной национальной политики, которая должна стать предметом особого внимания, особой политической и моральной ответственности Российского государства перед всеми своими народами.
В рассматриваемом законопроекте государственная национальная политика Российской Федерации определяется как "деятельность федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, направленная на обеспечение национального развития народов Российской Федерации". Как я уже сказал, авторы законопроекта при его разработке исходили из положений Концепции государственной национальной политики. В проекте закона заложены принципы межнациональных отношений, обозначенные в Конституции Российской Федерации, отражающие особенности национальной специфики российского общества с учетом анализа складывающихся реалий в сфере межэтнических отношений после распада СССР.
К основным принципам государственной национальной политики могут быть отнесены следующие:
сохранение государственной целостности и федеративного устройства Российской Федерации;
равенство прав граждан и народов Российской Федерации на национальное развитие;
признание единства российского общества;
свободное определение каждым гражданином своей национальной принадлежности;
соответствие законов и иных нормативных актов в сфере государственной национальной политики общепризнанным принципам и нормам международного права и международным договорам Российской Федерации;
неотвратимость наказания за разжигание межнациональной вражды, оскорбление чести и достоинства по этническому признаку;
признание объединяющей роли русского народа, его языка и культуры;
взаимодействие органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления с общественными объединениями - национально-культурными автономиями всех уровней, национальными и этнокультурными общественными организациями, общинами, органами казачьего самоуправления.
Представляется возможным выделить несколько взаимосвязанных направлений государственной национальной политики:
1) совершенствование федеративных отношений;
2) содействие национально-культурному развитию народов;
3) содействие формированию равноправия граждан и народов на национальное развитие;
4) предотвращение межэтнических, в том числе, этнополитических и этнотерриториальных конфликтов и антикризисное управление этими конфликтами;
5) поддержка соотечественников, проживающих за пределами Российской Федерации.
Формирование правовой базы государственной национальной политики имеет свою специфику. Подчас на разработку того или иного законопроекта уходят годы, что отражает сложность понимания сути и потребностей времени в такой тонкой материи как межэтнические отношения, вопросы национального развития.
Важная отличительная черта национальной политики заключается в том, что она тесно связана с другими сферами государственного управления, что предъявляет повышенные требования к координации деятельности министерств и ведомств в этой важной составляющей внутренней политики государства. Поскольку межэтнические отношения не всегда выступают как самостоятельные факторы социальной жизни общества, то подчас создается опасный стереотип об их надуманности: нет национальной политики - нет национального вопроса - нет проблемы.
Жизнь убедительно подтверждает, что ярко выраженная этническая составляющая присутствует во многих сферах государственной и общественной жизни, в таких, например, как образование, культура, экономическое развитие, внешняя политика. Не случайно, как сказано в законопроекте, реализация закона направлена на решение задач в таких основных сферах государственного управления, как государственно-правовая, социально-экономическая, национально-культурная, сфера внешней политики. Потому есть все основания определить государственную национальную политику не как какую-то узкоспециализированную область, а как системное, комплексное государственное управление. Именно в таком плане сформулировано в законе определение государственной национальной политики.
Думается, что необходим новый взгляд и на роль государственной национальной политики в обеспечении национальной безопасности. В преамбуле законопроекта отмечается, что государственная национальная политика "является составной частью политики по укреплению национальной безопасности Российской Федерации".
Теперь хотелось бы охарактеризовать базовые аспекты правового поля и основные практические проблемы государственной национальной политики. Конституция Российской Федерации содержит ряд положений, имеющих прямое отношение к определению содержания государственной национальной политики. Так, пункт 3 статьи 5 Конституции Российской Федерации гласит: "Федеративное устройство Российской Федерации основано на ее государственной целостности, единстве системы государственной власти, разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, равноправии и самоопределении народов в Российской Федерации".
Одним из важнейших направлений государственной национальной политики является защита русского языка как государственного языка. Законопроект предусматривает языковой плюрализм как неотъемлемое условие соблюдения языковых прав народов Российской Федерации. В частности, в законопроекте отмечается: "В местности компактного проживания населения, не имеющего своих национально-государственных и национально-территориальных образований или живущих за их пределами, наряду с русским языком и государственными языками республик в официальных сферах общения может использоваться язык данной местности".
Важнейшей прикладной задачей обеспечения информационной безопасности является организация на государственном уровне системы этнополитического мониторинга, своего рода "нервной системы" государственной национальной политики. Ситуация, когда потенциально деструктивные силы обладают более мощным информационно-аналитическим аппаратом и ресурсом в плане мониторинга этнополитической ситуации, чем государство, представляется недопустимой. На осенней сессии Государственной Думы мы планируем провести парламентские слушания на эту тему. "В целях предупреждения межнациональных конфликтов, - говорится в законопроекте, - Правительство Российской Федерации организует разветвленную федеральную государственную систему мониторинга этнополитической ситуации в стране".
В качестве одного из приоритетных направлений государственной национальной политики в проекте закона обозначена проблема коренных малочисленных народов и национальных меньшинств. Речь, прежде всего, идет о коренных малочисленных народах Севера, Сибири и Дальнего Востока. Необходим более действенный комплекс мер по государственной поддержке развития коренных малочисленных народов России, нацеленной на обеспечение их прав и реализацию соответствующих гарантий.
Другая принципиальная проблема - реабилитация репрессированных народов. В статье 20 законопроекта говорится: "Особенности реабилитации в отношении каждого репрессированного народа регулируются отдельными законодательными актами Российской Федерации, принимаемыми по отношению к каждому репрессированному народу". В законопроекте обозначены государственные гарантии прав населению, вынужденному мигрировать по мотивам дискриминации и преследования по национальному признаку.
Одним из ключевых условий действенности государственной национальной политики является грамотное распределение полномочий и предметов ведения в рамках триединой системы: "органы государственной власти Российской Федерации - органы государственной власти субъектов Российской Федерации - органы местного самоуправления". Формула выглядит, скорее, следующим образом: общие предметы ведения - за исключением "монополии" федерального Центра по определению основ государственной национальной политики - при функциональном разграничении полномочий.
Хотел бы обратить Ваше внимание на статью 37 законопроекта, в которой говорится: "Органы территориального общественного самоуправления могут самостоятельно и под свою ответственность решать вопросы местного значения с учетом национальных особенностей населения, их территории, а также функционирования национальных общественных объединений, местных национально-культурных автономий, общин, казачьих поселений как составных частей органов местного самоуправления". Законопроект рассматривает понятия местное самоуправление и традиционные формы этнокультурной организации как тождественные. Органам местного самоуправления отводится чрезвычайно важная роль в реализации государственной национальной политики. И я надеюсь, что сегодня мы услышим от участников "круглого стола" интересные предложения о роли местного самоуправления в условиях развития гражданского общества.
Принципиально новыми являются статьи законопроекта, предусматривающие создание в системе органов государственной власти института Уполномоченного Федерального Собрания Российской Федерации по правам народов Российской Федерации. И здесь хотелось бы особо поблагодарить профессора Григория Васильевича Атаманчука за внесенный им вклад в разработку этой проблемы.
Важнейшая составляющая государственной национальной политики нам видится во взаимодействии органов государственной власти с общественными объединениями - национально-культурными автономиями всех уровней, национальными и этнокультурными объединениями, общинами и казачьими поселениями (казачьим кругом), а также совершенствовании деятельности последних. Статья 7 законопроекта - "Участие общественных объединений в реализации государственной национальной политики" - намечает самые общие контуры такого участия, обозначая общественные объединения в качестве самостоятельного субъекта государственной национальной политики, важнейшего партнера государства в выработке и реализации этой политики. Конечно, нам еще предстоит серьезно поработать над содержанием этого блока законопроекта. Думается, что в качестве приоритетного направления целесообразно обозначить взаимодействие с национально-культурными автономиями.
Уважаемые участники межкафедрального "круглого стола"! Говоря о формировании правовой базы государственной национальной политики, принципиально важно иметь в виду, что, как правило, речь идет не только о законах и других нормативно-правовых актах в их технократическом понимании, но и о политической воле, о политической оценке нашей истории. Я уже упоминал о Концепции государственной национальной политики Российской Федерации. Если быть предельно откровенным, эта Концепция обнажила определенный разрыв между теорией и практикой национальной политики. Подтверждением этому является тлеющий осетино-ингушский конфликт и завершившаяся кампания в Чеченской Республике, оказавшаяся не последней. Поэтому, предвидя дискуссии и сопоставление Концепции государственной национальной политики Российской Федерации с концепцией нашего законопроекта, хочу высказать следующее.
Концепция как собирательный продукт коллективной мысли отразила те проблемы, которые были накоплены в стране в уходящем столетии. Наш законопроект логически завершает эту традицию, но в то же самое время намечает контуры и раскрывает содержание государственной национальной политики XXI, а не только XX века. Практика разработки и применения законодательства в сфере национальной политики, особенно в субъектах Российской Федерации, показала острую необходимость не только принятия федеральных законов по конкретным проблемам межэтнических отношений, национальной политики, но и закрепления на законодательном уровне основных действий государства в отношении взаимодействия и развития народов Российской Федерации в целом. Нашим Комитетом по делам национальностей в Государственной Думе первого, второго и нынешнего, третьего созыва немало сделано в формировании правовой базы государственной национальной политики.
Одна из важнейших задач федерального закона "Об основах государственной национальной политики Российской Федерации" - выделить наиболее важные принципы и проблемы национальной политики, и, тем самым, обозначить не только отношение к этим проблемам со стороны государства, но, прежде всего, правовые возможности для их решения. Именно в этом состоит его предназначение - стать своего рода конституцией межнациональных отношений федеративного государства, новым словом в международном праве.
Нам предстоит большая работа по осмыслению содержания национального вопроса и государственной национальной политики. Подчеркиваю, наш закон - рамочный, и касается он, как следует из названия, основ национальной политики. Говоря о законопроекте, хотелось бы отметить и то, что нам нужен не просто грамотный текст, но и политическая воля, основанная на понимании национальных проблем "конкретным руководителем района, города, субъекта Федерации, страны". Нам необходимо пройти столько стадий обсуждения, сколько потребуется для выработки главного, что делает закон законом внутреннего понимания и согласия со стороны власти и общества, от которых зависит проведение закона в жизнь, творчески осознанное развитие его положений.
Вынося проект закона на сегодняшнее заседание межкафедрального "круглого стола", мы приглашаем к заинтересованному обсуждению первых итогов нашей работы. Хочу выразить надежду и убежденность, что обмен мнениями и знаниями в рамках нашего "круглого стола" будет способствовать более глубокому пониманию возможностей формирования государственной национальной политики не только нашего государства, но и других государственных многонациональных, многоконфессиональных федеративных образований. Надеюсь, что такая форма обсуждения законопроектов по национальной тематике как сегодняшний межкафедральный "круглый стол" будет в дальнейшем иметь продолжение. И я еще раз благодарю присутствующих за то, что они нашли время и желание принять участие в нашей сегодняшней встрече. Пользуясь возможностью, хочу также поблагодарить кафедру государственного строительства и права Российской академии государственной службы, ее заведующего - члена-корреспондента Российской Академии наук Геннадия Васильевича Мальцева и доктора юридических наук Сергея Сергеевича Юрьева, стоявших у истоков разработки данного законопроекта.
Мы, депутаты Государственной Думы, и Вы, ученые, как и все граждане России, находимся сегодня в поиске ответов на фундаментальные вопросы, поставленные новыми реальностями современного мира, которые должны быть даны, в том числе, и посредством проведения разумной и действенной государственной национальной политики.