АВ 2001г. Выпуск 17 Сравнительный анализ законопроектов о Конституционном Собрании
Необходимость подробного анализа названных положений обусловлена следующим. Конституционное Собрание, обладающее высшей (учредительной) государственной властью, будет работать одновременно с ныне действующими высшими органами государственной власти. Если указанные положения Конституции будут по разному истолкованы разными органами власти, а такая вероятность имеется, то возможно возникновение правового конфликта, а то и конституционного кризиса. Двусмысленность конституционных положений может породить правовой конфликт и до созыва Конституицонного Собрания. Может быть такие опасения и напрасны, но лучше предвидеть возможную ситуацию, чем проглядеть ее.
Всего в Конституции Российской Федерации содержится четыре положения, относящихся к порядку созыва и полномочиям Конституционного Собрания.
Первое положение
Предложения о поправках и пересмотре положений Конституции Российской Федерации могут вносить Президент Российской Федерации, Совет Федерации, Государственная Дума, Правительство Российской Федерации, законодательные (представительные) органы субъектов Российской Федерации, а также группа численностью не менее одной пятой членов Совета Федерации или депутатов Государственной Думы (статья 134).
Данное положение:
во-первых, содержит перечень субъектов, имеющих право инициировать пересмотр положений Конституции России (всего - 95 субъектов);
во-вторых, указывает, в чем именно состоят полномочия этих субъектов (они могут вносить предложения о пересмотре Конституции*).
_________________________
* Право вносить предложения о поправках остается за рамками данного анализа, т.к. не имеет отношения к Конституционному Собранию
При этом Конституция России не устанавливает никаких дополнительных условий и никакого особого порядка внесения указанных предложений. Поэтому инициаторы этих предложений могут расценить установленные законом какие-либо требования к порядку внесения предложений в Государственную Думу излишними и ущемляющими их конституционные полномочия. Тем более, что предусмотренный Конституцией закон должен определять не порядок внесения в Государственную Думу предложений о пересмотре Конституции, а порядок созыва Конституционного Собрания, который осуществляется лишь после поддержки внесенных предложений Федеральным Собранием.
Второе положение
Если предложение о пересмотре положений глав 1, 2 и 9 Конституции Российской Федерации будет поддержано тремя пятыми голосов от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы, то в соответствии с Федеральным конституционным законом созывается Конституционное Собрание (часть 2 статьи 135) .
Данное положение:
во-первых, устанавливает, что условием для созыва Конституционного Собрания является факт поддержки предложения о пересмотре положений глав 1, 2 и 9 Конституции России тремя пятыми голосов от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы.
во-вторых, указывает на порядок созыва Конституционного Собрания (этот порядок должен быть установлен федеральным конституционным законом);
в-третьих, указывает на предмет названного федерального конституционного закона (отношения, связанные с созывом Конституционного Собрания).
Здесь следует обратить внимание на то, что часть 2 статьи 135 Конституции России изложена в форме, допускающей двусмысленность. Причем, как минимум, трижды.
1. Формулировка положений глав 1, 2 и 9 Конституции означает необходимость наличия совокупности положений всех трех глав, иначе бы автор Конституции написал: положений 1, 2 или 9 главы Конституции или еще точнее - положения 1, 2 или 9 главы Конституции (тогда совершенно определенно допускалось бы внесение предложения об изменении одного из положений одной из глав Конституции).
2. Если в статье 134 Конституции России (см. первое положение) использована формулировка не менее одной пятой членов Совета Федерации или депутатов Государственной Думы , то в части 2 статьи 135 - тремя пятыми голосов от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы . А это означает, что во втором случае требуется ровно три пятых голосов, иначе бы автор Конституции написал: не менее трех пятых (а не тремя пятыми ).
3. Формулировка тремя пятыми голосов от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы означает, что для созыва Конституционного Собрания необходимо, чтобы предложение о пересмотре положений глав 1, 2 и 9 Конституции получило поддержку 378 парламентариев (три пятых от 628), независимо от их принадлежности к той или иной палате парламента Российской Федерации. Однако допускается и такое понимание, что указанное предложение должно получить поддержку тремя пятыми голосов в каждой из палат Федерального Собрания .
Возможно, здесь, особенно в последнем случае, требуется официальное толкование Конституции Российской Федерации, иначе можно создать предпосылку для возникновения в последующем правового казуса.
Третье положение
Конституционное Собрание либо подтверждает неизменность Конституции Российской Федерации, либо разрабатывает проект новой Конституции Российской Федерации+ (первое положение части 3 статьи 135).
Данное положение указывает на полномочия Конституционного Собрания (оно либо подтверждает неизменность действующей Конституции, либо разрабатывает проект новой). Эта диспозитивная конституционная норма не предоставляет Конституционному Собранию никаких других полномочий, в том числе по рассмотрению, а тем более утверждению каких-либо нормативных документов общеобязательного характера. В данном положении Конституции не упоминается даже внесенное предложение о пересмотре положений глав 1, 2 и 9 Конституции. То есть, предложение о пересмотре положений Конституции является лишь поводом для созыва Конституционного Собрания, но не предметом его рассмотрения.
Особо следует отметить, что если Конституционное Собрание не намерено разрабатывать новый проект Конституции России, то оно должно именно подтвердить неизменность Конституции. Если же оно не намерено делать ни того, ни другого, то это означает, что данное Конституционное Собрание не выполнило своей функции, а Конституция России остается в силе (но никак не то, что Конституционное Собрание подтвердило ее неизменность).
Говоря о полномочиях Конституционного Собрания важно отметить также и то, что они предусмотрены Конституцией Российской Федерации наряду с полномочиями других федеральных органов государственной власти России. Эти полномочия можно назвать не менее важными, чем полномочия других органов власти. Потому что, приняв новую Конституцию России, Конституционное Собрание может стать не просто разработчиком ее текста, но и учредительным органом государственной власти России, от воли которого может зависеть и судьба ныне действующих органов государственной власти.
Конституция Российской Федерации, определяя полномочия высших органов государственной власти России, не устанавливает, за небольшими исключениями, порядок их деятельности. Например, в отношении Федерального Собрания в ней записано: Каждая из палат принимает свой регламент и решает вопросы внутреннего распорядка своей деятельности .
По аналогии и Конституционному Собранию следовало бы предоставить право самому установить порядок своей деятельности. Потому что подробная регламентация его деятельности может в конечном итоге сковать его работу. Более того, подробная регламентация деятельности Конституционного Собрания может стать причиной того, что его члены, особенно избранные от народа, могут поставить вопрос о несоответствии отдельных положений федерального конституционного закона Конституции России.
Четвертое положение
проект новой Конституции Российской Федерации принимается Конституционным Собранием двумя третями голосов от общего числа его членов или выносится на всенародное голосование (второе положение части 3 статьи 135).
Данное положение указывает на возможные способы принятия проекта новой Конституции России (он принимается либо Конституционным Собранием, либо всенародным голосованием). При этом не указан субъект, который принимает решение о том, какой способ следует применить.
Скорее всего можно предположить, что указанное решение должно принимать Конституционное Собрание. Но ведь можно предположить и иное. Тем более, что Конституционное Собрание, не приняв разработанный им же проект новой Конституции России, вряд ли примет решение о вынесении его на всенародное голосование. Возможно, здесь требуется официальное толкование Конституции Российской Федерации, которое позволит в сложившейся кризисной ситуации проявить свою волю Президенту России или иному органу государственной власти.