АВ 2001г. Выпуск 7 О проектах закона О политических партиях
ЗАРУБЕЖНЫЙ ОПЫТ РЕГУЛИРОВАНИЯ ПРАВОВОГО СТАТУСА ПАРТИЙ
Понятие политических партий, условия их образования
Одним из центральных вопросов, решаемых конституционным и специальным законодательством зарубежных стран, является определение общего понятия политических партий, их предназначения, функций и задач. При этом в качестве главного критерия партий чаще всего называется их участие в избирательных кампаниях, формировании политической воли народа. Так, в Конституции Швеции под партией понимается любое объединение или группа избирателей, которые выступают на выборах под особым наименованием .
В других странах наоборот формулируются более развернутое и детализированное понятие партий как объединений граждан, которые постоянно или длительное время оказывают влияние на формирование политической воли в рамках Федерации или одной из земель и желают участвовать в представительстве народа в Бундестаге или одном из ландтагов при условии, что они в достаточной мере гарантируют серьезность таких намерений их фактическим отношением к делу и, в частности, численностью и постоянством организации, числом членов и активной общественной деятельностью (11*).
_________________________
(11*)См. Закон о политических партиях ФРГ// Зарубежное законодательство о политических партиях. Сборник нормативных актов. Составитель А.И.Ковлер. М., 1993
В законодательстве ряда стран, наряду с определением роли и задач института политических партий, значительное внимание уделяется и вопросу о его функциональном назначении(12*). Ведь сущность политических партий более всего проявляется в их целях и функциях.
_________________________
(12*)См. Зарубежный опыт правового регулирования деятельности политических партий // Аналитический вестник Аналитического управления ГД РФ,1998, 9
Функции политических партий - основные стороны или направления их деятельности, обусловленные стоящими перед ними целями и задачами. Среди них в законодательстве зарубежных стран выделены следующие:
1. Исходный пункт деятельности любой партии - разработка политического курса, направленного на решение существующих в обществе проблем.
2. Рекрутирования новых членов, воспитания активистов, мобилизация избирателей на поддержку партийных кандидатов, подбор лидеров и продвижение их на руководящие должности в органах государства и массовых общественных организациях.
3. Участие партии в формировании и контроле за деятельностью органов власти.
4. Наличие политических партий позволяет мирно разрешать конфликты. Это создает благоприятные условия для смены в необходимых случаях правительства, для поддержания известного профессионализма политических деятелей, а тем самым обеспечивает эффективность государственного управления обществом. Характерным примером может служить практика Великобритании, Индии и ряда других стран, где оппозиционные партии формируют "теневые кабинеты" члены которых оплачиваются из государственной казны и обладают некоторыми привилегиями действующих министров.
5. Почти все стороны деятельности любой партии пронизывает идеологическая функция. Суть ее состоит в оказании идейного воздействия на своих членов и сторонников, в пропаганде своих ценностей, своего мировоззрения, в создании благоприятной для своей деятельности социально-психологической атмосферы в стране(13*).
_________________________
(13*)См. Конституционное право зарубежных стран. Отв. редактор Б.А.Страшун. М.,1995, с. 240
Другим важным условием юридического признания партий служит нередко уровень их общественной поддержки, выражающийся в численности партий. Таким образом, зарубежное законодательство стремится оградить политическую жизнь от влияния малочисленных или сепаратистских партий. В Мексике, например, чтобы конституироваться в качестве национальной, партия должна иметь 3 тысячи членов, по меньшей мере, в каждой из половины штатов или 300 членов, по меньшей мере, в каждом из половины одномандатных избирательных округов, но в любом случае общая численность партии должна быть не менее 65 тысяч человек. В Португалии партии необходимо собрать под петицией о регистрации не менее 5 тысяч подписей лиц старше 18 лет без различия пола, национальности или цвета кожи. В Швеции для этого требуется 1,5 тысячи подписей граждан страны, обладающих правом голоса.
Создание, принципы организации политических партий
Обязательным условием признания юридического и политического статуса партий практически во всех зарубежных странах является их официальная регистрация. Она носит по преимуществу фиксирующий характер и осуществляется министерствами внутренних дел (Италия, Испания, Австрия, Франция) либо органами юстиции разных уровней (Бельгия, Нидерланды, Венгрия, Болгария, Румыния), реже - центральными избирательными комиссиями (Мексика, Канада), высшими органами законодательной власти (Латвия).
Зарубежные законы строго указывают категории лиц, которые не могут являться членами партий. Например, в болгарском законе о политических партиях оговаривается, что членами партии не могут быть военнослужащие вооруженных сил, офицерский и рядовой состав Министерства внутренних дел, ведомственной охраны, Национальной разведывательной службы, судьи, прокуроры и следователи, работники Министерства иностранных дел, а также штатный состав службы Председателя (президента) Республики. Аналогичные ограничения предусмотрены также специальным законодательством ряда других стран (Румыния, Португалия).
Права политических партий, контроль за их деятельностью
Специальным законодательством многих государств (Португалия, Мексика, Италия, Австрия, Дания, Швеция, Франция, Болгария, Литва и др.) официально зарегистрированным политическим партиям гарантируются определенные права на участие в избирательном процессе, в законотворческой деятельности, в формировании органов государственной власти и местного самоуправления. В период выборов им предоставляются преимущества в получении финансовой помощи со стороны государства, в распространении своей информации как по собственным каналам, так и через государственные средства массовой информации и средства массовой информации с участием государства.
Особое внимание в зарубежном праве уделяется роли политических партий в формировании представительных органов власти. Именно участие в выборах и осуществлении политической власти служит главным статусным признаком партий, в соответствии с которым законодательство зарубежных стран проводит водораздел между ними и другими политическими организациями, не обладающими таким статусом (например, политическими ассоциациями). В ФРГ на этот счет прямо предусмотрено, что если та или иная партия в течение 6 лет не выдвигает своих кандидатов на выборах, она лишается правового статуса партии. В других странах тоже установлены определенные финансовые и иные санкции в отношении таких партий. В частности, в Португалии партии, не выдвинувшие своих кандидатов на очередных общенациональных парламентских или президентских выборах или получившие на них в масштабах страны менее 100 тысяч голосов, лишаются права на предусмотренные законом налоговые льготы вплоть до следующих выборов(14*).
_________________________
(14*) См. Зарубежный опыт правового регулирования деятельности политических партий // Аналитический вестник Аналитического управления ГД РФ,1998, 9
Финансирование
Законодательство о политических партиях, как правило, регламентирует источники формирования финансовой базы партий, осуществление ими хозяйственной деятельности, расходование денежных средств (особенно на избирательную кампанию), а также отчеты партий об их финансовой деятельности и механизм контроля за их законностью.
Среди источников финансовых поступлений партиям основные - это:
- вступительные и членские взносы,
- частные пожертвования (дарения и завещания),
- доходы от разрешенной хозяйственной деятельности,
- государственные субсидии.
Закон обычно ограничивает максимальный размер пожертвований, запрещает пожертвования иностранных государств и лиц и анонимные пожертвования, а также устанавливает особые формы отчетности в случае крупных пожертвований. Во многих странах (Италия, Венгрия) запрещается финансирование партий государственными органами, учреждениями и организациями.
Доходы партий от хозяйственной деятельности подразделяются обычно на три вида:
- доходы от создаваемых партией предприятий,
- доходы от партийного имущества,
- доходы от пропагандистской деятельности.
Многие государства освобождают эту деятельность от налогообложения или смягчают его, хотя подчас ограничивают партии в возможностях предпринимательской деятельности, не связанной напрямую с их уставными задачами(15*).
_________________________
(15*)См. Конституционное право зарубежных стран. Отв. редактор Б.А.Страшун. М.,1995, с.257
Закон о партиях ФРГ устанавливает, что финансовые средства должны быть использованы на достижение целей, изложенных в политической программе партий. Закон гласит, что государство предоставляет партиям средства для частичного финансирования деятельности, которая предусмотрена Законом . Критерием для распределения государственных средств являются результаты голосования за партию на выборах в Европарламент, Бундестаг и ландтаги земель (за каждый голос избирателя партия получает одну немецкую марку), сумма членских взносов, пожертвований, полученных партией. Имеется три источника финансирования партии: государственное финансирование, членские взносы и пожертвования. Что касается более мелких партий, то они получают так называемую выплату для уравновешивания шансов. Таким образом, государственное финансирование касается всех участников избирательного процесса независимо от того, прошла ли партия в парламент или нет.
Запрещено принимать пожертвования от иностранных граждан или предприятий, в которых иностранные граждане владеют более чем 50 % акций.
Что касается отчетов партий об использовании ими финансовых средств, то законы обычно устанавливают сроки представления отчетов и определяют форму отчетных документов. По законодательству ФРГ все партии ежегодно представляют финансовый отчет Президенту Бундестага, в котором указываются все сведения о поступлении и расходовании денежных средств, а также об имуществе и членских взносах(16*).
_________________________
(16*) См. Вестник Центральной избирательной комиссии РФ, 1999, 9, с148
Прекращение деятельности политических партий
В нормативно-правовых документах многих стран при наличии специально оговоренных в законодательстве причин предусмотрено право соответствующего государственного органа принять собственное решение о лишении регистрации политической партии, временном или полном прекращении ее деятельности или даже роспуске и запрете партии. В Венгрии и Португалии, к примеру, достаточным юридическим основанием для такого решения считается, если численность партии снизилась ниже установленного уровня. В Канаде - если она нарушила положения своего устава. А в Мексике, кроме того, - если партия набрала на выборах менее 1,5% голосов или не назначила соответствующее количество вступающих в должность депутатов в состав Избирательной коллегии.
Согласно законодательным актам ряда стран, судебное решение о роспуске или запрете политической партии может быть принято в тех случаях, когда ее деятельность признается антиконституционной (ФРГ), противоречит принципам демократии или подпадает под положение о незаконных объединениях (Испания), не соответствует требованиям закона (Мексика, Латвия, Венгрия), а также, когда цели партии достигаются противоправными средствами или такими средствами, которые противоречат общественной морали или порядку (Португалия). Вместе с тем, во избежание злоупотреблений властью в латвийском законодательстве не допускается прекращение деятельности партий в период
Таким образом, становится видно, что законодательство регламентирует наиболее существенные сферы жизнедеятельности партий. Оно предоставляет им широкие возможности для участия в политической жизни страны и в то же время препятствует образованию и функционированию мелких, авторитарных или националистических партий, использованию их в антигосударственных, деструктивных целях.
В процессе обсуждения в Федеральном Собрании Российской Федерации редакций закона О политических партиях , обращение к этому опыту представляется и своевременным, и полезным в процессе создания в России в гражданского общества и правового государства.