АВ 2001г. Выпуск 2 О работе Совета представителей органов местного самоуправления при Председателе Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации
Введение
Принципиально новый подход к государственному устройству Российской Федерации, установленный Конституцией 1993 года, поставил значительное число новых задач и проблем. Анализ правоприменительной практики свидетельствует о недостаточной урегулированности взаимоотношений органов государственной власти и местного самоуправления. Эта проблема сегодня относится к числу наиболее острых проблем формирования государственного устройства России.
С одной стороны, в стране действует Конституция, которая содержит отвечающие демократическим принципам нормы о построении федеративного государства, местного самоуправления, как неотъемлемой части общегосударственной системы сдержек и противовесов. В развитие конституционных норм разработаны и приняты федеральные законы, в определенной мере регламентирующие деятельность таких важнейших институтов государства, как судебная система, избирательная система, местное самоуправление. Идет процесс формирования взаимоотношений между ветвями власти, между федеральным центром и регионами, между государственными и муниципальным уровнями власти, основанных на демократических принципах. Развивается региональное и муниципальное нормотворчество. Россией подписана и ратифицирована Европейская Хартия о местном самоуправлении.
С другой стороны, в ряде регионов вместо решения конкретных проблем на уровне субъектов Федерации продолжаются споры по поводу принципов и форм организации местного самоуправления. Это, в частности, проявляется в том, что отдельные руководители федеральных и региональных органов государственной власти, политических партий все чаще высказываются о нецелесообразности сохранения института самоуправления в условиях сложного социально-экономического положения в стране.
Самостоятельность местного самоуправления, признанная и гарантируемая Конституцией Российской Федерации (ст. 12), в условиях неполноты и противоречивости существующего законодательства, многочисленных недостатков в правоприменительной практике, несовершенства межбюджетных отношений, низкой правовой культуры должностных лиц и наличия ряда других нерешенных проблем, превращается зачастую в его изолированность и умножает многочисленные сложности в развитии муниципальных образований.
Преодоление существующих противоречий между органами местного самоуправления и органами государственной власти, организация эффективного взаимодействия между ними, федеральным уровнем власти и муниципальными образованиями оказалось трудноразрешимой задачей, поскольку местные власти, в отличие от региональных, не имеют институционально оформленного представительства на федеральном уровне.
Одним из способов решения данной проблемы стала реализация нормы статьи 10 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", предусматривающей, что муниципальные образования в целях координации своей деятельности, более эффективного осуществления своих прав и интересов вправе создавать объединения в форме ассоциаций или союзов.
Первыми шагами в ее решении были, с одной стороны, учреждение по инициативе союзов и ассоциаций местного самоуправления Конгресса муниципальных образований Российской Федерации как общенациональной организации, представляющей интересы всех муниципальных образований России при взаимодействии с федеральными органами государственной власти. С другой стороны, созданы и действуют Совет по местному самоуправлению в Российской Федерации - федеральный координационный центр при Президенте Российской Федерации и Совет руководителей органов местного самоуправления по проблемам социально-экономической реформы при Правительстве Российской Федерации.
Эти советы, в состав которых входят как представители муниципальных образований, так и представители исполнительной власти, представляют собой, в известном смысле, прототипы структур, предназначенных для решения проблем местного самоуправления на федеральном уровне.
Совет представителей органов местного самоуправления при Председателе Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации в этой связи занимает на федеральном уровне вполне определенное место и призван, в первую очередь, обеспечить взаимодействие местного самоуправления с законодательной ветвью федеральной власти.
Изначально, 25 декабря 1998 года при Председателе Государственной Думы был образован Совет руководителей органов местного самоуправления, который 10 апреля 2000 года был преобразован в Совет представителей органов местного самоуправления при Председателе Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации.
В соответствии с утвержденным положением о Совете, его состав формируется в количестве 32 человек из числа депутатов Государственной Думы и представителей органов местного самоуправления на основании предложений Комитета Государственной Думы по вопросам местного самоуправления и Конгресса муниципальных образований Российской Федерации.
В состав Совета вошли и активно работают представители 25 муниципальных образований, в том числе 8 - являются руководителями представительных органов местного самоуправления, 9 - главы различных по территориальному и поселенческому признакам муниципальных образований, 8 избраны мэрами городов и главами администраций городов и районов. В составе Совета 7 руководителей органов местного самоуправления малых городов и одного поселка, в том числе представители Ассоциации малых и средних городов России, иных союзов малых городов.
Учитывая содержание и характер рассматриваемых Советом вопросов на его заседания неоднократно приглашались представители различных муниципальных образований, в том числе представители Союза малых городов Российской Федерации.
Цели, основные задачи и формы деятельности Совета изложены в Положении о нем. Главным теперь становится наполнение этих целей и задач конкретным содержанием, а также отработка технологии их практического решения.
Совершенно очевидно, что Совет должен прежде всего оказывать поддержку деятельности Комитета Государственной Думы по вопросам местного самоуправления на всех стадиях его законотворческой деятельности.
Для этого в первоочередном порядке на заседаниях Совета проводится всестороннее обсуждение плана законотворческой работы Комитета перед началом парламентской сессии, а также подводятся итоги его выполнения. Члены Совета при этом выступают активными участниками подготовки законопроектов, постоянно отрабатывается процедура учета их предложений.
Поскольку в состав Совета входят руководители смежных комитетов Государственной Думы, он приобретает возможность более эффективно координировать их деятельность при подготовке законопроектов и, тем самым, оказывать влияние на их принятие.
Учитывая непрекращающиеся посягательства на конституционные основы местного самоуправления, Совет, и в этом одна из его задач, обязан реагировать на все попытки нарушения законодательства о местном самоуправлении. Для снятия напряженности во взаимоотношениях руководителей региональной власти и муниципальных образований, которые, как известно, оставляют сегодня желать много лучшего, большое значение имеет обсуждение идеи поддержке Советом инициативы Конгресса муниципальных образований Российской Федерации о создании Экспертно-консультационной комиссии Совета.
Еще одной важнейшей задачей Совета, способствующей развитию местного самоуправления в стране, может стать организация подготовки и издания ежегодного национального доклада "Местное самоуправление в Российской Федерации".
Выполнение перечисленных задач, наряду с внесенными планом законотворческой работы, является достаточной основой для плодотворной работы Совета.
Что касается форм работы Совета, то в первую очередь используются уже сложившиеся в парламентской практике виды деятельности. В зависимости от характера решений, принимаемых Советом, рассмотренные им вопросы могут выноситься на обсуждение в Совете Государственной Думы, в профильных комитетах, на парламентских слушаниях. Некоторые из решений могут оформляться постановлениями Государственной Думы.
Кроме того, Совет может инициировать рассмотрение отдельных вопросов в Советах при Президенте Российской Федерации и Правительстве Российской Федерации с последующим их оформлением решениями этих органов власти.
Важным условием результативной работы Совета является соблюдение процедуры подготовки его заседаний, предусмотренной "Порядком формирования повестки заседания Совета и подготовки материалов по рассматриваемым вопросам".
Порядок предусматривает рассмотрение на каждом заседании, как минимум, двух вопросов: основного - зафиксированного в плане работы Совета, и дополнительного, касающегося наиболее актуальной в данный момент для муниципальных образований проблемы, требующей оперативной подготовки предложений по внесению дополнений и поправок в действующее законодательство.
Основной вопрос заседания конкретизируется предложениями членов Совета, которые передаются для проработки заинтересованным организациям и лицам. Последние не позже, чем за неделю до заседания, представляют по ним в Совет свои заключения.
Второй вопрос повестки заседания формулируется по предложениям членов Совета и не позднее, чем за 2 недели до заседания, доводится до соответствующих комитетов, иных заинтересованных структур и лиц.
Характерной чертой работы Совета является ее открытость, регулярное доведение информации о ней до руководителей муниципальных образований.
В последующем, по мере развития деятельности Совета целесообразно рассмотреть вопрос о повышении его статуса, преобразовав его в Совет представителей органов местного самоуправления при Государственной Думе (прецедент имеется - Совет соотечественников при Государственной Думе, утвержденный ее постановлением от 25 октября 1996 г. 763- II ГД).
Положением о Совете представителей органов местного самоуправления при Председателе Государственной Думы предусмотрено частичное - до 25 процентов - обновление его состава, как правило, через каждые два года работы.
В соответствии с установленным порядком возможные изменения в составе Совета рассматриваются Комитетом Государственной Думы по вопросам местного самоуправления совместно с Конгрессом муниципальных образований Российской Федерации и обсуждаются на заседании Совета.
За время существования Совета проведено 5 заседаний: в 1999 году - 22 января и 30 ноября; в 2000 году - 14 апреля, 19 июня и 30 октября.
На них рассмотрены вопросы законотворческой деятельности, межбюджетных отношений и организационной работы.
Наконец, одним из важнейших результатов деятельности Совета является повышение авторитета Комитета Государственной Думы по вопросам местного самоуправления и привлечение внимания депутатов Государственной Думы и широкой общественности к проблемам муниципальных образований, вопросам государственного строительства в целом.
|
|
Председатель Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации Г.Н.СЕЛЕЗНЕВ 10 апреля 2000 г. |