АВ 2000г. Выпуск 26 Законодательное обеспечение судебно-правовой реформы: состояние и проблемы
Перспективы развития и совершенствования законодательства о судоустройстве
Современное состояние правовой базы, обеспечивающей проведение судебной реформы, позволяет говорить, что достигнуты серьезные результаты по концептуальным направлениям, отвечающие требованиям правового государства:
судебная власть утвердилась как самостоятельная и независимая в своей деятельности от законодательной и исполнительной властей, конституционно определена ее компетенция;
решены основные вопросы независимости судей;
создана единая система судебной власти Российской Федерации, закреплена структура федеральных судов и судов субъектов Российской Федерации;
создан Конституционный Суд, органы конституционного правосудия субъектов Российской Федерации и система арбитражных судов;
учреждены институты мировых судей, присяжных заседателей, судебных приставов, усилены гарантии независимости судей военных судов от командования и органов исполнительной власти;
обеспечена система гарантий самостоятельности судов, сформированы органы судейского сообщества - съезды и Советы судей, квалификационные коллегии судей;
учрежден Судебный департамент при Верховном Суде РФ, урегулирован вопрос материального обеспечения деятельности судов всех уровней;
реализован принцип финансирования судов из федерального бюджета;
обеспечена государственная защита судей при исполнении ими полномочий и создана система материальных и социальных гарантий судей;
Однако темпы процесса обновления законодательства в этой сфере не вызывают удовлетворения ни у законодателей, ни у правоприменителей. Это отмечалось и в Послании Президента РФ Федеральному Собранию от 30 марта 1999 г., где подчеркивалось, что достаточная законодательная база, обеспечивающая осуществление быстрого, полного, справедливого, гуманного и неотвратимого правосудия, еще не создана.
В этой связи можно выделить ряд острых проблем, требующих законодательного разрешения.
В целях совершенствования законодательства о судоустройстве и в развитие положений Федерального конституционного закона О судебной системе Российской Федерации Комитетом Государственной Думы по государственному строительству ведется работа над проектом федерального конституционного закона О судах общей юрисдикции в Российской Федерации , внесенном Президентом РФ декабре 1998 г. Законопроект направлен на уточнение компетенции этих судов и регулирование их деятельности. При этом предусматривается, что ряд вопросов, связанных с функционированием Верховного Суда РФ, будет урегулирован отдельным федеральным конституционным законом О Верховном Суде Российской Федерации . Такая точка зрения была поддержана IV (чрезвычайным) Всероссийским съездом судей. По их мнению, отсутствие специального закона о Верховном Суде ущемляет его самостоятельность и не отражает той особой роли, которую играет Верховный Суд, возглавляя систему судов общей юрисдикции, в судебной защите прав и свобод граждан, в соблюдении единства в применении законов на территории Российской Федерации и в обеспечении нормального развития демократического процесса в обществе.
Однако в настоящее время Верховный Суд, как субъект права законодательной инициативы, предложил решить существующие проблемы в рамках единого проекта Федерального конституционного закона О Верховном Суде Российской Федерации . Разработка и принятие закона, всесторонне регламентирующего вопросы организации и деятельности судов общей юрисдикции всех уровней, их полномочия, означает длительный процесс, который может затянуться, как показывает практика на неопределенное время. Своевременное решение этих вопросов помогло бы завершить законодательное оформление системы федеральных судов.
Реформа судебной системы предполагает дифференциацию судебных процедур, позволяющих более полно и всесторонне рассматривать дела в суде. В связи с этим особую актуальность приобретает идея создания специализированных судов, предусмотренных Федеральным конституционным законом О судебной системе Российской Федерации . В первую очередь речь идет о создании в рамках судов общей юрисдикции административной юстиции. Рассматривалась также возможность создания ювенальной юстиции. Однако учреждение подобных судов возможно не иначе, как путем внесения изменений и дополнений в конституционный закон о судебной системе и издания специального федерального конституционного закона.
В пользу создания административных судов свидетельствуют тот факт, что количество рассмотренных судами жалоб на неправомерные действия и решения органов власти и управления возросло с 18, 7 тыс. в 1993 г. до 122,8 тыс. в 1998 г., т.е. в 6,5 раза. В 1997 г. судами было рассмотрено 3 227 заявлений граждан и организаций о признании правовых актов субъектов РФ, органов местного самоуправления и других властных структур недействительными и 244 спора между органами местного самоуправления. Такая ситуация, в частности, послужила одной из предпосылок для разработки и принятия проекта Федерального конституционного закона О полномочиях судов общей юрисдикции в Российской Федерации по проверке соответствия нормативных правовых актов Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам, иным нормативным правовым актам , упорядочивающего процедуру рассмотрения возникающих по этому поводу споров. Закон принят в ноябре 1999 г., но отклонен Советом Федерации и находится в стадии согласования.
_________________________
В.Лебедев. Расширение доступа к правосудию - одна из целей судебной реформы. // Российская юстиция. 9. 1999. С.3. В.Радченко. Судебная реформа в России. // Журнал российского права. 1. 1999. С.63.
Реализуя идею создания административных судов, Верховный Суд в порядке законодательной инициативы внес на рассмотрение в Государственную Думу проект федерального конституционного закона О федеральных административных судах в Российской Федерации и связанные с его принятием проекты федеральных конституционных законов О внесении дополнений в Федеральный конституционный закон О судебной системе Российской Федерации и О внесении изменения и дополнения в Федеральный конституционный закон О военных судах Российской Федерации .
Создание административных судов повлечет за собой не только улучшение защиты прав граждан, но и позволит повысить качество работы государственного аппарата и органов местного самоуправления. Дифференциация форм судопроизводства, специализация судебной системы - длительный и поэтапный процесс, требующий подготовки высокопрофессиональных судей, компетентных в соответствующих сферах, и гарантированного финансирования.
На осуществлении судебной реформы отрицательно сказывается задержка введения института мировых судей, с которым связаны перспективы снижения нагрузки в судах и сокращения сроков прохождения дел. Мировые судьи способны принять на себя рассмотрение 20 % уголовных и 60 % гражданских дел. Однако, несмотря на то, что федеральным законом определено общее число мировых судей (их около 6000 ) и соответственное количество судебных участков в 64 субъектах Федерации, процесс фактического формирования участков протекает очень медленно, а порой тормозится местными властями. В этой связи, обобщив законодательные инициативы двадцати субъектов Российской Федерации, члены Комитета Государственной Думы по государственному строительству депутаты Гребенников В.В., Шаклеин Н.И. и член Комитета Государственной Думы по законодательству депутат Калягин В.А., по согласованию с Верховным Судом Российской Федерации, внесли на рассмотрение Государственной Думы проект федерального закона О внесении дополнений в Федеральный закон Об общем числе мировых судей и количестве судебных участков в субъектах Российской Федерации . В соответствии с ним еще в двадцати субъектах будут созданы судебные участки для мировых судей. Следует уточнить, что порядок формирования и материально-техническое обеспечение мировых судов отнесены к компетенции субъектов Федерации.
Одним из первых результатов судебной реформы было введение в девяти регионах Российской Федерации альтернативного судопроизводства, т.е. предоставление лицам, обвиняемым в совершении наиболее тяжких преступлений, права рассмотрения их дел судом присяжных заседателей. Поэтапное введение суда присяжных полностью соответствует идеям судебной реформы, но опыт работы таких судов позволяет сделать вывод о целесообразности разработки федеральных программ по развитию как судов присяжных, так и мировых судей, по изысканию ресурсной базы для практического осуществления этих программ при поддержке всех ветвей федеральной государственной власти и субъектов Федерации.
Учитывая тот факт, что снижения количества дел с участием присяжных заседателей не наблюдается, заслуживает внимания идея формирования в судах двух составов присяжных заседателей: большого - из 12 человек и малого - из 6. Предполагается, что малый состав мог бы рассматривать дела, не подпадающие под действие ч.2 ст. 20 Конституции РФ. Это позволило бы вести речь о постепенном упразднении института народных заседателей тем более, что в проекте нового Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации просматривается явная тенденция к сокращению категорий дел, рассматриваемых с их участием. Кроме того, отсутствие отработанного механизма привлечения народных заседателей к осуществлению правосудия и дефицит средств на оплату их участия в судах превращает эту проблему в одну из острейших.
Существенным достижением судебной реформы является создание органов судейского сообщества, которые являются выразителем интересов судей как носителей судебной власти. Через свои органы судейское сообщество активно влияет на процессы, связанные с организацией судов и их деятельностью. Однако законодательно не закреплены структура таких органов и статус квалификационных коллегий, полномочия Всероссийского съезда судей и Совета судей, не определена процедура рассмотрения материалов о совершении судьями порочащих поступков. Эти вопросы предусматривается решить в проекте федерального закона Об органах судейского сообщества в Российской Федерации , внесенном Верховным Судом РФ и Высшим Арбитражным Судом РФ (принят в первом чтении).
Реформирование судебной системы подразумевает совершенствование процессуального законодательства. Действующие Уголовно-процессуальный и Гражданский процессуальный кодексы РСФСР 60-х годов уже не отвечают в полной мере конституционным положениям и международным нормам о защите прав и законных интересов человека и гражданина, не обеспечивают реализацию полномочий новых институтов судебной власти, таких, например, как мировые судьи. В Государственной Думе третьего созыва в Комитете по законодательству продолжается работа над принятым в первом чтении проектом Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации, который был внесен депутатами Государственной Думы второго созыва.
Новый Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации должен решить ряд проблем. И прежде всего - в полной мере реализовать принципы состязательности и равенства сторон. В этом случае существенно изменится роль судьи в уголовном процессе: расширение круга участников процесса, обязательное участие представителя государственного обвинения и защиты, освободят судью от обвинительных функций, тем самым повысив правоохранительную и правозащитную роль суда.
Обеспечение равенства сторон должно заключаться не только в равных правах участников уголовного процесса в ходе судебного заседания, но и на досудебных стадиях. Кроме того, предлагается пересмотреть процедуру и основания для направления дела судом на дополнительное расследование, предоставить право суду при недостатке доказательств по ходатайству обвинения объявлять перерыв на непродолжительный срок, после чего продолжить рассмотрение дела. Представители защиты в таком случае должны иметь аналогичное право. В этой связи актуальным может стать отказ от принципа непрерывности производства в суде, так как непродолжительность перерыва, ограниченного рамками закона, скорее всего не окажет отрицательного влияния на охраняемые законом права подсудимого, но, тем не менее, приведет к сокращению процессуальных сроков.
К тому же подготовлены и приняты в первом чтении изменения и дополнения в действующий Уголовно-процессуальный кодекс о введении ограничения сроков содержания под стражей лиц, числящихся за органами расследования и судами, от шести до двенадцати месяцев в зависимости от тяжести преступления.
Повышенное внимание к гарантиям прав личности, поднимает серьезную проблему, связанную с личной неприкосновенностью человека. В настоящее время созданы условия, но реально не обеспечены требования ст. 22 Конституции РФ о том, что арест, заключение под стражу и содержание под стражей допускается только по решению независимого судьи. В условиях функционирования федеральных судов и мировых судей решения об аресте должны приниматься судьями в зависимости от того, в чьей компетенции будет находиться рассмотрение уголовного дела.
Назрела реформа второй инстанции в уголовном процессе. Как отмечает ряд специалистов, здесь предпочтителен путь расширения элементов апелляции внутри кассационного производства, включая приобщение документов и их оценку, проведение психиатрических и судебно-медицинских экспертиз, допросы свидетелей, переоценку исследованных судом первой инстанции доказательств по материалам судебного следствия. Предлагается предоставить право кассационной инстанции исследовать дополнительные доказательства невиновности или виновности лиц, представленных защитой или обвинением.
Еще одна проблема - законодательно урегулировать участие осужденного в пересмотре дела в надзорной инстанции, так как каждый гражданин обладает конституционным правом участия в пересмотре своего дела в этой инстанции. Это порождает проблему перемещения осужденных из мест отбывания наказания к месту нахождения суда для личного участия в пересмотре дела, что в масштабах нашей страны приобретает катастрофический характер. В этой связи Верховный Суд РФ предлагает решить вопрос путем разработки проекта федерального закона об использовании средств телекоммуникации и электронной техники в сфере судопроизводства для избежания неоправданных расходов при этапировании осужденных, тем более, что подобные меры уже апробированы в зарубежных странах.
Одним из существенных вопросов проводимых реформ может стать обеспечение безопасности участников судопроизводства. Федеральный закон О государственной защите судей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов (20.04.95, 45-ФЗ) лишь частично решил вопрос обеспечения безопасности участников судопроизводства. Меры защиты не распространяются на такую значительную часть, как свидетели. В зарубежных странах на протяжении многих лет действует отработанная система защиты участников процесса и других лиц, участвующих в судопроизводстве, от посягательств. Рано или поздно вопрос о правовой защите не только должностных лиц правоохранительных органов и судей, но и свидетелей, потерпевших и других лиц, содействующих уголовному судопроизводству, станет актуальным и для России.
Отдельной строкой вписывается в правовое поле новый Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, принятый Государственной Думой в третьем чтении, над которым в течение нескольких лет работали депутаты и сотрудники аппарата Комитета Государственной Думы по законодательству и судебно-правовой реформе (в настоящее время Комитет Государственной Думы по государственному строительству). Особенностью данного кодифицированного акта является то, что он содержит нормы не только материального и процессуального права, но и включает в себя положения, определяющие систему органов административной юрисдикции, их полномочия по возбуждению и рассмотрению дел об административных правонарушениях, а также вопросы, регламентирующие исполнение решений по этим делам. К работе над проектом Кодекса были привлечены специалисты Администрации Президента РФ, Совета Федерации, Конституционного суда, Министерства юстиции, прокуратуры, МВД, Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ, Института государства и права, Российской Академии наук и др. Изменениям подверглись около 500 статей проекта Кодекса. Итогом многолетней работы над ним стал ряд принципиальных положений, по которым было достигнуто согласие всех заинтересованных сторон:
для осуществления идеи реальной кодификации законодательства об административных правонарушениях проект предусматривает, что все вновь принимаемые на федеральном уровне нормы об административной ответственности должны включаться в данный Кодекс. В нынешнем виде проект Кодекса содержит составы административных правонарушений, посягающих на права граждан, их здоровье, санитарно-эпидемиологическое благополучие населения, собственность, общественную нравственность, общественный порядок, общественную безопасность. Кроме того, определены составы административных правонарушений в области охраны окружающей среды, природопользования, промышленности, строительства, энергетики, сельского хозяйства, ветеринарии, мелиорации земель, дорожного движения и транспорта, связи и информации, предпринимательской деятельности, финансов, налогов, рынка ценных бумаг, таможенного дела, осуществления государственных полномочий и государственного управления, защиты государственной границы и воинского учета;
осуществлено разграничение предметов ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях. К ведению Российской Федерации отнесены определение общих принципов законодательства об административных правонарушениях, перечень видов административных взысканий, порядок производства по данным делам и порядок исполнения решений;
нормы проекта Кодекса распространены на юридических лиц, усилена ответственность должностных лиц;
расширена исключительная компетенция судей за счет отнесения к их ведению наложения не только административного ареста, но и ряда других административных взысканий: лишения специального права, конфискации и возмездного изъятия предметов, явившихся орудием совершения или непосредственным объектом правонарушения, административного выдворения иностранных граждан и лиц без гражданства за пределы Российской Федерации;
разграничены сферы действия уголовного и административного законодательства;
усовершенствован институт обжалования и пересмотра постановлений по административным делам, в котором задействованы все ступени судебной системы, включая Верховный Суд;
структура глав проекта Кодекса и порядок нумерации статей дают возможность для внесения дополнений в отдельные главы без сквозного изменения нумерации всего Кодекса.
Существенные разногласия среди специалистов вызывает применение административного ареста. В этой связи с учетом вступившей в силу для Российской Федерации 5 мая 1998 г. Конвенции о защите прав человека и основных свобод и положений ст. 22 Конституции РФ, также как и в случаях совершения уголовного преступления, решение об аресте должно приниматься судьей, в чьей компетенции находится дело.
В целом разработанный проект нового Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, при отдельных отмеченных в ходе его рассмотрения Государственной Думой недостатках, является нормативно-правовым актом нового типа, открытого для его совершенствования.
Свои предложения в совершенствование законодательства о судопроизводстве внес Высший Арбитражный Суд РФ, выступив с инициативой разработки новой редакции Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации и проекта федерального закона о порядке привлечения к осуществлению правосудия арбитражных заседателей. Кроме того, Высший Арбитражный Суд РФ предлагает продолжить работу по более четкому разграничению компетенции судов общей юрисдикции и арбитражных судов, выступая инициатором в разработке проекта федерального закона О полномочиях арбитражных судов по проверке соответствия нормативных правовых актов законам и иным нормативным актам, имеющим большую юридическую силу . Мотивация этого предложения такова, что арбитражные суды располагают высококвалифицированными кадрами, способными давать экспертную оценку нормативным актам в сфере экономического законодательства, а это утверждение вызывает вопросы со стороны Верховного Суда, который тоже не сомневается в профессионализме своих судей. Возникший конфликт интересов, наверное, может быть разрешен, если стороны обсудят принципиальные разногласия и найдут возможность прислушаться к аргументам друг друга, тем более, что ст. 120 Конституции РФ предоставляет право судам при установлении в ходе рассмотрения дела несоответствия акта государственного или иного органа закону принять решение в соответствии с законом, не уточняя при этом посредством какого судопроизводства был установлен факт несоответствия.
Еще одной крупной проблемой стало неудовлетворительное исполнение судебных решений. Нельзя говорить о наличии полноценной судебной власти, а следовательно, об успешном ходе судебной реформы, когда не исполняются постановления и определения судов, вынесенные независимыми судьями. Принятые в июле 1997 г. федеральные законы Об исполнительном производстве и О судебных приставах уже сейчас требуют доработки и уточнения ряда положений. В соответствии с ними исполнение судебных решений возлагается на орган исполнительной власти - службу судебных приставов, входящую в систему Министерства юстиции РФ. Однако, структура организации органов юстиции такова, что они фактически находятся в двойном подчинении: федеральном - как подразделение Минюста РФ и местном - как подразделение исполнительной власти субъекта. Между тем, характер исполняемых решений может затрагивать сферу экономических и политических интересов органов представительной и исполнительной властей субъектов Российской Федерации. Поэтому судебный пристав-исполнитель фактически попадает в зависимость от местных органов власти, что крайне нежелательно. Крайне важно также предусмотреть возможность принудительного исполнения судебных решений.
Другой стороной этого вопроса является то, что служба судебных приставов состоит не только из приставов-исполнителей, но и из приставов, выполняющих по существу полицейские функции в суде, поскольку на них возложены обязанности по обеспечению в здании суда безопасности судей, участников процесса, свидетелей, экспертов, охрана помещений судов и общественного порядка в рабочее время, охрана документов и вещественных доказательств от хищения и уничтожения, обеспечение судебной тайны и многое другое. В этой связи подчинение их органам юстиции вызывает обоснованные сомнения и служит основанием для предложения Верховного Суда передать эту службу в ведение судебных органов. В настоящее время Комитет Государственной Думы по государственному строительству работает над принятыми в первом чтении проектами федеральных законов О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон Об исполнительном производстве и О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон О судебных приставах , а также принял к рассмотрению новую редакцию Федерального закона О судебных приставах и соответствующие изменения в федеральные законы Об исполнительном производстве , О Судебном департаменте при Верховном Суде Российской Федерации и О государственной защите судей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов , внесенные в Государственную Думу в порядке законодательной инициативы Верховным Судом РФ.
Ускорение судебной реформы возможно только при условии соблюдения синхронности реформирования основных звеньев правоохранительной системы - прокуратуры, следствия и адвокатуры.
Судебная реформа предполагает, что прокуратура должна сосредоточить свои усилия на качественном и полноценном поддержании в судах государственного обвинения, такая практика существует в большинстве стран. В настоящее время, однако, прокуратура в глазах общественности выступает как орган, раскрывающий преступления, что по сути является функцией оперативно-розыскных и следственных органов, а процедуре поддержания государственного обвинения в суде по сложившейся практике не придается первостепенного значения. Таким образом, судьям трудно избежать функций обвинителя.
Состязательность требует равноправия обвинения и защиты. Однако в настоящее время нельзя говорить об их равноправии, поскольку полномочия прокурора, особенно в судах второй инстанции, значительно шире, чем полномочия защитника.
Защита прав и законных интересов граждан в контексте судебной реформы предполагают реформирование адвокатуры. Серьезной проблемой стало обеспечение конституционного права граждан на получение квалифицированной юридической помощи и права пользоваться помощью адвоката (защитника), предоставление такой помощи бесплатно для малоимущих. Последнее обстоятельство послужило предпосылкой для предложения об учреждении муниципальной адвокатуры как вида муниципальной службы для безвозмездного оказания юридической помощи указанной категории граждан.
В течение нескольких лет в Комитете по законодательству и судебно-правовой реформе Государственной Думы второго созыва велась серьезная работа над проектом федерального закона Об адвокатуре , внесенном Президентом Российской Федерации. Содержащиеся в нем противоречия Конституции РФ, действующему законодательству многократно обсуждались, но не получили разрешения. Основные разногласия у заинтересованных сторон, а ими являются депутаты, представители Администрации Президента, Минюста, адвокаты, судьи, вызваны предложением о создании объединенной коллегии адвокатов, названной федеральной , которая должна будет осуществлять координацию и управление деятельностью коллегий адвокатов на территории России, а также усилением контроля за деятельностью адвокатов со стороны Минюста. Споры порождает и предоставленное в законопроекте право Минюсту принимать решение о привлечении адвоката к дисциплинарной ответственности и лишать его права на занятие адвокатской деятельностью. Вместе с тем, многие соглашаются с претензиями к кадровому составу адвокатуры и качеству оказываемых ею услуг. Предлагается определить условия участия государства в формировании и деятельности коллегий адвокатов. Решение этих вопросов определит, будет ли такой конституционно-правовой институт как адвокатура независимым или фактически приобретет статус государственного учреждения, находящегося на самофинансировании.
Особое внимание предлагается уделить кадровому составу судов. В настоящее время 15,6 тыс. судей рассматривают 8 млн. дел, из них - 1 млн. 200 тыс. уголовных дел. Среднемесячная нагрузка на районного судью составляет 8,3 уголовных, 35,8 гражданских и 17,4 дел об административных нарушениях. Чрезмерная нагрузка сказывается на сроках рассмотрения дел, качестве судопроизводства, учащаются случаи отказа гражданам в приеме заявлений. Для нормализации положения Верховный Суд РФ предлагает увеличить штатную численность судей с 15,6 тыс. до 35,7 тыс, т.е. в 2,4 раза, а также увеличить штат работников аппаратов судов в 4 - 5 раз, предусмотрев в этих целях выделение средств из федерального бюджета.
_________________________
В. Лебедев. Расширение доступа к правосудию - одна из целей судебной реформы. // Российская юстиция. 9. 1999. С. 4
Все вышеперечисленное составляет далеко неполный перечень проблем, которые предстоит решить в ходе судебной реформы.