АВ 2000г. Выпуск 25 Российское законодательство в области обеспечения общественно-политических прав граждан: состояние и проблемы
Специальное законодательство об общественно-политических правах и свободах граждан
За время, прошедшее после принятия Конституции Российской Федерации, законодательство в области общественно-политических прав граждан было практически обновлено и заложена нормативно-правовая база для формирования демократического правового государства. Значительная работа в этом отношении была проделана в целях повышение эффективности норм, регламентирующих права граждан на участие в общественно-политической жизни, в том числе право на объединение. Принятое в последние годы в этой области законодательство обеспечило либерализацию общественной жизни, вывело структуры гражданского общества из-под жесткой государственной опеки.
Начало этим позитивным процессам было положено еще в 1990 г., когда был принят Закон СССР "Об общественных объединениях", заложивший основы правового регулирования их деятельности. Закон впервые дал юридическое определение общественного объединения, сформулировал цели его создания, принципы деятельности, определил круг его прав и ответственности. К числу общественных объединений были отнесены практически любые зарегистрированные объединения граждан численностью не менее 10 человек, кроме кооперативных и иных организаций, преследующих коммерческие цели.
Принятый в 1995 г. новый Федеральный закон "Об общественных объединениях" ( 82-ФЗ) на основе конституционных положений расширил и конкретизировал права и обязанности общественных объединений. Согласно закону, они свободны в определении своей внутренней структуры, целей, форм и методов своей деятельности, самостоятельно принимают свои уставы. Вопросы, затрагивающие интересы общественных объединений, решаются органами государственной власти и органами местного самоуправления с участием соответствующих общественных объединений или по согласованию с ними. В то же время государство призвано обеспечить соблюдение прав и законных интересов общественных объединений, оказывать поддержку их деятельности, в том числе предоставлением им налоговых и иных преимуществ.
Что касается политических партий, то хотя в законе "Об общественных объединениях" 1990 г. они оговорены особо, за исключением права выдвигать своих кандидатов (списки кандидатов) на выборах и вести предвыборную агитацию в статусно-политическом отношении они, по существу, были приравнены ко всем прочим объединениям.
Последующая практика избирательных кампаний, массовое возникновение избирательных объединений и блоков потребовали внесения корректив в федеральное законодательство об общественных объединениях. Закон "Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации" ( 56-ФЗ) от 1994 г., ограничившись общим определением избирательного объединения как общественного объединения, устав которого предусматривает участие в выборах посредством выдвижения кандидатов, этой задачи не решил. Более того, такое расширительное толкование понятия "избирательное объединение" в условиях почти полной неразвитости института политических партий и неясности их политико-юридического статуса привело к тому, что право участвовать в выборах получили множество блоков и общественных объединений, не являющихся, по существу, политическими (профессиональные, ветеранские, хозяйственно-отраслевые и пр.), что, в свою очередь, еще больше запутало избирателя.
Не решил в полной мере названной задачи и Федеральный закон "Об общественных объединениях" от 1995 г. Подтвердив действие норм одноименного Закона СССР в части, касающейся особенностей регистрации и деятельности политических партий, он разделил понятия "общественное объединение" и "общественная организация" (как разновидности общественного объединения, основанного на членстве). Однако закон не внес соответствующих уточнений, касающихся особого статуса общественно-политических объединений. Более того, определив существование в уставе общественных объединений записи о праве на участие в выборах достаточным основанием для признания за ними права выдвижения собственного списка кандидатов по общефедеральному округу, он фактически устранил различия прав участия в выборах между политическими партиями, общественно-политическими движениями и иными общественными объединениями и тем самым изменил содержание правосубъектности общественных объединений в избирательном процессе. Эта новация стала причиной того, что на парламентских выборах 1995 г. число потенциальных участников кампании выросло более чем вдвое, причем, более половины из них по своим целям и характеру деятельности не являлись политическими.
К 1997 г. стала совершенно очевидной необходимость более четкого определения статуса общественно-политических объединений, и в частности их права на участие в выборах в качестве избирательных объединений. Первый шаг в этом направлении был сделан Государственной Думой в 1997 г. с принятием Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" ( 124-ФЗ), в котором содержится качественно новая правовая конструкция избирательного объединения как политического общественного объединения (политическая партия, политическая организация, политическое движение), основными уставными целями которого являются: участие в политической жизни общества посредством влияния на формирование политической воли граждан, участие в выборах в органы государственной власти и местного самоуправления путем выдвижения кандидатов, участие в организации и деятельности названных органов. Таким образом, в основу законодательной конструкции политического общественного объединения был положен комплексный функциональный критерий, позволяющий отделить политические объединения от неполитических.
Другим важным этапом в правовом обеспечении деятельности политических общественных объединений стал Федеральный закон "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общественных объединениях" (19.07.98 г., 112-ФЗ). Он воспроизвел определение общественных объединений из Федерального закона об основных гарантиях прав граждан от 1997 г. и ввел ряд ограничительных признаков, при наличии хотя бы одного из которых общественное объединение не может быть отнесено к политическим.
Во-первых, - это ограничения, связанные с организационно-правовой формой объединения. Согласно закону, права на статус политического лишаются объединения, зарегистрированные в качестве профессионального союза, религиозной, благотворительной организации, национально-культурной автономии, а также в качестве общественного фонда, учреждения, органа общественной самодеятельности.
Во-вторых, ограничения по характеру членства. В частности, не может быть признано политическом такое общественное объединение, уставом которого допускается членство иностранных граждан или предусматривается формирование объединения по профессиональному, национальному, расовому или конфессиональному признаку.
И в-третьих, ограничения по целевому признаку, в соответствии с которыми не признаются политическими объединения, преследующие цели извлечения прибыли посредством предпринимательской деятельности и распределения получаемой прибыли (имущества, собственности), а также объединения, созданные для реализации любительских и иных неполитических интересов.
Такая правовая конструкция общественного объединения как своеобразного родового понятия, охватывающего политическую партию, непартийное политическое объединение и политическое движение на основе равных прав, прежде всего на участие в выборах, и определенных различий в принципах организационного строения отдельных видов избирательных объединений, было зафиксировано в 1999 г. и в Федеральном законе "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" ( 55-ФЗ).
Что касается дальнейшего развития законодательства об общественно-политических объединениях с точки зрения наиболее полной реализации конституционных прав граждан на идеологическое и политическое многообразие, то этот вопрос до сих пор остается дискуссионным.
Широко, например, распространено мнение, что перспективным решением данной проблемы было бы принятие специального закона о политических партиях, поскольку они являются исторически вызревшим типом общественной организации, наиболее адекватно отвечающим потребностям политической деятельности, имеют сравнительно четкие идеологические ориентиры и организационную структуру и потому легче поддаются контролю со стороны общества и государства. Подобный закон был даже принят на последнем заседании Государственной Думы первого созыва в 1995 г. И хотя он прошел многочисленные стадии обсуждения - три раза в первом чтении, два раза во втором, один раз в третьем,- но в итоге в феврале 1996 г. был отклонен Советом Федерации, передан в согласительную комиссию, и с тех пор там так и "завис".
Другая точка зрения состоит в том, что принятие отдельного закона о политических партиях, фактически закрепляющего их монополию на участие в выборах, противоречило бы реально сложившейся в стране партийно-политической системе, в которой, наряду с партиями, все более активную роль играют политические движения. Об этом свидетельствует, в частности, их постоянно растущее представительство среди депутатских объединений в Государственной Думе.
Однако, какая бы из этих точек зрения в конечном счете ни возобладала, остается фактом, что несмотря на активное участие общественных объединений в качестве основных субъектов избирательного процесса в последние годы, правовые основы российской многопартийности все еще остаются несформированными. И дело здесь вовсе не в затягивании вопроса с принятием закона о политических партиях (тем более что в своем прежнем виде он не решает ни одной из актуальных проблем партийного строительства), и не в том, что не приняты и те давно разрабатываемые законы, которые в какой-то мере могли бы восполнить его отсутствие (например, законы о финансировании политической деятельности, о противодействии политическому экстремизму, о запрещении пропаганды фашизма, о правовых гарантиях оппозиционной деятельности в Российской Федерации и др.), а в том, что сегодня нужен принципиально иной закон о политических объединениях, который бы направил отечественную многопартийность в русло формирования партий парламентского типа, т.е. поставил бы надежные правовые барьеры против антиконституционных и антидемократических тенденций в развитии многопартийности, обеспечил бы правоохранительные органы эффективными средствами противодействия экстремизму разного толка, упорядочил бы финансовую деятельность политических объединений, в том числе и в межвыборные периоды, ослабил бы давление на сферу политики со стороны исполнительной власти и бизнеса, повысил бы ответственность политических объединений перед обществом и государством, расширил возможности общественного контроля за их деятельностью.
Наиболее массовыми общественными объединениями являются профессиональные союзы, в которых состоит большинство населения страны. Во взаимоотношениях с государственными органами, хозяйственными организациями, предпринимателями профсоюзы представляют и защищают интересы своих членов в области производства, социально-экономической, культурной и иных областях. Специфическая деятельность профессиональных союзов стимулируется, а особенности, связанные с созданием, функционированием, реорганизацией и ликвидацией, регулируются Федеральным законом "О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности" ( 10-ФЗ) от 12 января 1996 г.
Главное значение этого документа состоит в том, что независимость профсоюзов и в том, что касается их внутренней жизни, и что касается их работы теперь закреплена авторитетом государства. Никто не может вмешиваться в их деятельность: ни исполнительная власть, ни органы самоуправления, ни политические партии.
Закон фиксирует, в частности, право профсоюзов на осуществление общественного контроля за соблюдением законодательства о труде, охране труда, на участие в осуществлении приватизации государственного и муниципального имущества, на участие в урегулировании коллективных трудовых договоров, проведение как крайней меры забастовок и иных коллективных акций, направленных на защиту социально-трудовых интересов наемных работников. Им предоставлено право беспрепятственно посещать организации независимо от форм собственности и подчиненности, рабочие места, где работают члены данного профсоюза, в целях защиты их прав и интересов по вопросам условий труда и безопасности на производстве, возмещения вреда, причиненного их здоровью, а также право выступать с предложениями о принятии соответствующими органами государственной власти законов и иных нормативных актов, касающихся социально-трудовых правоотношений.
Одним из важных проявлений фундаментального конституционного принципа о свободе публичного волеизъявления требований и интересов, мысли и слова, необходимой гарантией формирования демократического гражданского общества является право каждого гражданина на мирные публичные мероприятия и встречи.
Положение Конституции о праве граждан собираться мирно, проводить собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирования должно конкретизироваться в текущем законодательстве. Однако, несмотря на многочисленные обсуждения, такого закона пока нет, и в соответствии с Указом Президента Российской от 25 мая 1992 г. "О порядке организации и проведения митингов, уличных шествий, демонстраций и пикетирования" предусмотрено, что при организации таких мероприятий следует исходить из положений Декларации прав и свобод человека и гражданина о праве граждан собираться свободно и без оружия, проводить митинги, уличные шествия, демонстрации и пикетирование при условии предварительного уведомления властей. В соответствии с Декларацией осуществление указанного права не должно нарушать права и свободы других лиц. Запрещается использование этого права для насильственного изменения конституционного строя, разжигания расовой, национальной, классовой, религиозной ненависти, для пропаганды насилия и войны. Указом также предписано, что до принятия соответствующего федерального закона на территории Российской Федерации применяются нормы Указа Президиума Верховного Совета СССР от 28 июля 1988 г. "О порядке организации проведения собраний, митингов, уличных шествий и демонстраций в СССР" в части, не противоречащей упомянутой Декларации.
Принципиальной важности работа была проделана законодателем в последние годы в области обеспечения прав граждан формировать органы государственной власти и местного самоуправления и участвовать в их деятельности. Особую актуальность этой работе придавало то обстоятельство, что именно названные права оказались наименее удовлетворительно изложены в Основном законе. Так, невключение в текст новой Конституции в отличие от Конституции 1977 года и ее последующих модификаций главы об избирательной системе и взаимосвязанных вопросах избирательной политики послужило дополнительным стимулом для развития отраслевых начал в избирательном законодательстве. Конституция в основном ограничилась закреплением конституционного права граждан избирать и быть избранными в органы государственной власти и местного самоуправления, участвовать в референдуме, но в то же время в специальной 32 статье, посвященной этим правам, не содержит указания на принципы всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании.
Эти и многие другие проблемы Основного закона в обеспечении избирательных прав граждан были впоследствии решены целым рядом принятых Государственной Думой в течение 1994-1999 гг. законодательных актов:
"Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации" (06.12.94 г., 56-ФЗ) с дополнениями от 26.11.96 г. ( 139-ФЗ),
"О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" (09.06.95 г., 90-ФЗ),
"О референдуме Российской Федерации" (10.10.95 г., 2-ФКЗ),
"О выборах Президента Российской Федерации" (17.05.95 г., 76-ФЗ),
"Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления" (26.11.96 г., 138-ФЗ) с изменениями и дополнениями от 22.06.98 г. ( 85-ФЗ),
"Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" (19.09.97 г., 124-ФЗ) с изменениями и дополнениями от 30.03.99 г. ( 55-ФЗ),
"О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации"(24.06.99 г., 121-ФЗ),
"Об административной ответственности юридических лиц за нарушение законодательства Российской Федерации о выборах и референдумах" (06.12.99 г., 210-ФЗ),
"О выборах Президента Российской Федерации" (31.12.99 г., 228-ФЗ).
Своего рода базовым среди перечисленных законодательных актов стал в свое время Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации" от 6 декабря 1994 г. Содержание закона гораздо шире его названия. В нем были определены не только гарантии, но и принципы избирательного права, конкретные правомочия, в которых они реализуются, ибо, как уже отмечалось, Конституция (статья 81) содержит соответствующие указания только применительно к выборам Президента Российской Федерации.
Закон закрепил демократические принципы избирательного права граждан России, всеобщий характер этого права без какой-либо дискриминации по признакам пола, расовой, национальной принадлежности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям.
Избирательное право признано равным. Это выражено в правомочии быть внесенным в избирательные списки, в формировании равных избирательных округов, в праве граждан России, проживающих за ее пределами, реализовать свое избирательное право. Эти правомочия в законе названы гарантиями, но фактически именно в них воплощается равное избирательное право.
В целях обеспечения возможности для гражданина выразить свою волю при голосовании в пользу того или иного кандидата закон определил и организационные формы, посредством которых он выдвигает кандидата - через избирательные объединения и блоки или непосредственно в составе группы избирателей.
Закон закрепил также правомочия избирателя свободно выражать свое предпочтение тому или иному кандидату, оказывать ему поддержку.
Существенное значение для реализации прав граждан на участие в управлении местными делами, не входящего в систему государственной власти, имел также Федеральный закон "Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления", принятый Государственной думой в 1996 г. вместе с "Временным положением о проведении выборов депутатов представительных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления в субъектах Российской Федерации, не обеспечивших реализацию конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления". Особую актуальность названному закону придавало то, что он появился в условиях, когда система обеспечения избирательных прав граждан в масштабах всей страны только складывалась и на региональном и местном уровнях соответствующая законодательно-нормативная база либо отсутствовала, либо пересматривалась.
Сфера действия закона прямо предусматривает его применение при нарушениях прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления в случаях неурегулированности правовых вопросов деятельности этих органов, истечения сроков их полномочий, отсутствия, преобразования или упразднения муниципальных образований.
Одновременно законом и Временным положением определены конкретные правовые нормы, обеспечивающие условия для формирования органов самоуправления там, где они не были созданы или по каким-либо причинам прекратили свою деятельность, а также условия, порядок и механизм проведения выборов представительных органов местного самоуправления и их выборных должностных лиц в соответствии с Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления" и настоящим законом.
В 1998 г. в закон был внесен ряд изменений и дополнений, касающихся главным образом расширения круга оснований для применения закона, а также уточнения и конкретизации его некоторых положений о порядке проведения выборов депутатов и органы местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления.
Вместе с тем первые шаги на пути формирования новой системы избирательного законодательства не обошлись без определенных издержек. Так, Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации" 1994 г. содержал ряд серьезных недостатков, выразившихся, в частности, в отсутствии норм, регламентирующих порядок назначения выборов и устанавливающих обязательность их периодического проведения, что позднее дало возможность Президенту Российской Федерации, главам региональных администраций и органов местного самоуправления принимать решения о запрете выборов или их переносе на неопределенный срок.
Остались нерешенными также многие вопросы, касающиеся контроля за сбором подписей избирателей, ходом выборной кампании и подведением ее итогов, финансовой деятельности кандидатов и объединений.
В 1997 г. взамен закона от 1994 г. был принят Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации". В нем учтены многие недостатки предыдущего закона и введено более детальное регулирование основных избирательных процедур. Это касается прежде всего обязательности проведения выборов, порядка назначения выборов, составления списков избирателей, формирования избирательных комиссий, предвыборной агитации, финансирования выборов, организации голосования, подсчета голосов, определения результатов выборов и др.
Одновременно в сферу действия закона был введен и референдум. В связи с этим процедуры и институты, ранее разработанные в федеральном законодательстве, были адаптированы применительно к особенностям проведения референдума. Причем, на уровень федерального регулирования был введен референдум субъекта Российской Федерации и местный референдум. Такой шаг был обусловлен необходимостью создания законодательных гарантий обеспечения конституционного права граждан участвовать в референдумах, проводимых в субъектах Российской Федерации.
Необходимо в то же время отметить, что некоторые нормы нового закона, будучи в равной мере обращены к законодательным органам как Российской Федерации, так и ее субъектов, не во всех случаях учитывали специфику проведения выборов и референдумов в субъектах Федерации и особенно на местном уровне.
Практика применения данного закона выявила также ряд и других его слабостей и недостатков. С целью их устранения Государственная Дума приняла в марте 1999 г. специальный закон "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации". В нем в соответствии с накопленным опытом утверждена новая редакция некоторых статей и положений базового закона. В частности, уточнен порядок работы избирательных комиссий и комиссий по проведению референдума с обращениями граждан о допущенных в ходе подготовки и проведения выборов, референдума нарушений; предусмотрена обязательность включения в подписной лист о выдвижении кандидата и в избирательный бюллетень данных о непогашенной или неснятой судимости, о наличии второго гражданства. Кандидатам и избирательным объединениям предоставлена возможность внесения избирательного залога вместо сбора подписей избирателей, а также отменять свое решение о регистрации кандидата (списка кандидатов) в случае предоставления им (ими) недостоверных сведений.
Федеральным законом "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" от 1997 г. предусмотрена приоритетность его норм по отношению к иным законам, регулирующим федеральные выборы, что потребовало их приведения в соответствие с данным законом.
Особенно значительной переработке в этой связи подвергся Федеральный закон "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации". Дело в том, что прежний закон, принятый в июне 1995 г., содержал немало положений, не отвечавших в полной мере принципам равенства возможностей всех участников выборов, демократического контроля за подготовкой и проведением избирательных кампаний и подведением их итогов.
В конструкции нового закона заложены общие принципы и руководящие начала, опираясь на которые субъекты избирательного процесса, правоприменители строят различные формы своего участия в этом процессе. В данном случае законодатель пошел значительно дальше в обеспечении реальных прав граждан на свободное волеизъявление в ходе выборов, в регулировании порядка их проведения. Основные новеллы закона сводятся к следующим:
законодательно запрещено оказывать воздействие на граждан с целью принуждения их к участию или неучастию в выборах;
уточнен механизм формирования избирательных округов и участков;
установлен порядок формирования избирательных комиссий всех уровней, обеспечивающий представительство в них различных политических сил;
ужесточены требования к внесению в списки избирателей граждан, голосующих вне места своего постоянного или преимущественного проживания;
уточнен порядок выдвижения кандидатов избирательными объединениями, избирательными блоками, а также составления списков их кандидатов и внесения в них изменений;
более детально регламентирован порядок сбора подписей в поддержку кандидатов (списков кандидатов) и контроля за их достоверностью; установлен верхний предел количества подписей избирателей, представляемых в избирательные комиссии;
введен избирательный залог как альтернатива сбору подписей избирателей;
расширен и детализирован перечень противоправных действий кандидатов, замещающих государственные и муниципальные должности, подпадающих под понятие "использование преимуществ должностного или служебного положения";
более строго урегулированы отношения, связанные с финансированием выборов, в частности, определены категории граждан и юридических лиц, которые не имеют права заниматься благотворительной деятельностью в ходе избирательных кампаний, очерчен круг действий, которые признаются противоправными.
Определенные коррективы в духе положений закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на референдум граждан Российской Федерации" были внесены и в принятый в декабре 1999 г. Федеральный закон "О выборах Президента Российской Федерации". Хотя в целом он не содержит кардинальных различий ни с вышеназванным законом, ни с последней редакцией закона о выборах депутатов Госдумы, в отдельных случаях он все же решает проблемы избирательного процесса по-своему.
Так, закон не предусматривает самовыдвижения кандидатов. Более того, формой выдвижения кандидатов непосредственно избирателями, согласно закону, является именно и только строго формализованное ходатайство инициативной группы. Между тем, Федеральный закон об основных гарантиях не требует создания инициативной группы - любой избиратель вправе выдвинуть как себя, так и любого другого избирателя, обладающего пассивным избирательным правом применительно к соответствующим выборам.
Авторы закона "О выборах Президента Российской Федерации" отказались также от использования избирательного залога, предусмотрев только сбор подписей избирателей в поддержку кандидата.
Можно отметить и то, что в названном законе в отличие, например, от закона о выборах депутатов Государственной Думы даны четкие критерии существенного - вплоть до отказа в регистрации - характера недостоверности сведений об имуществе. Введено два критерия - размер сокрытого дохода и его доля в сопоставлении с указанной кандидатом суммой. Причем, для признания сокрытия доходов существенным необходимо сочетание этих факторов. Кроме того, определены виды имущества, сокрытие которого признается существенным.
Важное значение с точки зрения упорядочения избирательного процесса, повышения требований к его участникам имел принятый Государственной думой в 1999 г. Федеральный закон "Об административной ответственности за нарушение законодательства Российской Федерации о выборах и референдумах". Он предусматривает конкретные штрафные и иные санкции к избирательным блокам и объединениям за неисполнение решений избирательной комиссии, нарушения установленного действующим законодательством порядка опубликования документов и информации, проведения предвыборной агитации, оказания финансовой и иной материальной поддержки кандидатов или избирательных объединений и т.п.
Принятие в последние годы новых избирательных законов существенно укрепило законодательную базу формирования органов государственной власти всех уровней, способствовало демократизации этого процесса в соответствии с международными стандартами, обеспечению реальных гарантий прав граждан на свободное волеизъявление в ходе выборов. Вместе с тем в правовом поле избирательного процесса остается еще немало неясных и неурегулированных до конца вопросов, требующих внимания законодателя.
Так, установленный ныне при выборах в федеральные органы государственной власти порядок нарезки избирательных округов по схеме не менее одного избирательного округа в каждом субъекте Федерации не согласуется с закрепленным в избирательном законодательстве принципом всеобщего равного избирательного права и соответственно равного представительства в избираемом органе. При таком подходе количество голосов, поданных за разных кандидатов, различается иной раз на целый порядок.
Принципу равного избирательного права и, в частности равного статуса кандидатов противоречит и оставшееся в силе право общефедеральных общественных объединений и избирательных блоков выдвигать наряду со списком по федеральному избирательном округу тех же лиц и по одномандатным округам.
Нельзя признать демократичным и такое положение, когда кандидат, входящий в первую тройку списка избирательного объединения, под угрозой запретительных санкций против всего объединения, по существу, лишен возможности добровольного отказа от участия в выборах или снятия своей кандидатуры в пользу другого кандидата. В этой связи заслуживает внимания инициатива ряда депутатов Государственной Думы о внесении изменения в пункт 11 статьи 5 Федерального закона о выборах депутатов Государственной Думы об исключении выбытия кандидата, занимавшего одно из первых трех мест в общефедеральной части федерального списка кандидатов, из перечня оснований для отказа в регистрации федерального списка кандидатов либо отмены его регистрации.
В целях обеспечения прав избирателя требует законодательного разрешения проблема повышения ответственности депутатов перед теми, кто их избрал. Сегодня, как правило, федеральный список формируется вокруг первых трех кандидатов, фамилии которых широко известны большинству граждан. Однако после успешного прохождения избирательного объединения, блока в парламент правового механизма сохранения данного списка в том же составе нет. В результате воля избирателя оказывается нарушенной.
По этим же соображениям весьма актуальной представляется идея законодательного закрепления отзыва депутатов и иных должностных лиц государственной власти и местного самоуправления. Поскольку принятию подобного законодательного акта на федеральном уровне в настоящее время препятствует то обстоятельство, что институт отзыва депутата Государственной Думы не предусмотрен действующей Конституцией и его введение было бы ограничением конституционного статуса члена федерального парламента, на первых порах это можно было бы осуществить на уровне законодательства субъектов Российской Федерации.
Регламентируя условия доступа кандидатов и избирательных объединений, блоков к средствам массовой информации, существующее законодательство не предусматривает никаких ограничений по объемам платных выступлений как в государственных, так и в частных СМИ, результатом чего становится засилье на экранах и в печати "больших денег" и очевидное неравноправие кандидатов. Решению этой и других аналогичных проблем, думается, может помочь разрабатываемый ныне в Комитете Государственной Думы по делам общественных объединений и религиозных организаций проект федерального закона "О политической рекламе".
Нуждаются в уточнении и конкретизации полномочия и пределы компетенции Центральной избирательной комиссии. Сегодня, помимо чисто технических вопросов, ей, по существу, отдано на откуп все, что касается регистрации кандидатов и избирательных объединений, определения соответствия их действий законодательству о выборах, распределения финансовых средств. Более того, она наделена правом осуществлять контроль за соблюдением прав граждан при подготовке и проведении выборов, а также нормативной регламентации всех отношений, связанных с реализацией избирательного законодательства. Тем самым ЦИК фактически вторгается в сферу прерогатив федерального парламента, Конституционного суда Российской Федерации, Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации.
Исходя из этого, высказываются предложения законодательно установить, что, во-первых, по общему правилу, ЦИК принимает решения, обязательные к исполнению другими органами и организациями, которые носят не нормативный характер. Во-вторых, определить, что нормативные акты, в том числе инструкции и разъяснения, принимаются ЦИК по вопросам, прямо обозначенным в соответствующих законах. В-третьих, закрепить, что в соответствии с конституционным принципом разделения властей ЦИК в необходимых случаях входит в Государственную Думу или в Конституционный суд с представлениями о толковании соответствующего закона. При этом можно предусмотреть, что во время избирательных кампаний такие запросы рассматриваются в первоочередном порядке.
Немало нерешенных проблем сохраняется до сих пор в сфере конституционных гарантий судебной защиты прав граждан, в том числе и избирательных. Поток подобных обращений в судебные инстанции разных уровней постоянно растет, а процедура и сроки принятия решений по ним и, главное, эффективность этих решений оставляют желать лучшего. Определенное продвижение в этом вопросе призван обеспечить инициированный членами Совета Федерации законопроект о внесении дополнений в федеральные законы об основных гарантиях и о выборах депутатов Госдумы, касающихся порядка рассмотрения поступающих в суд жалоб о нарушениях избирательных прав граждан.
Насущной по-прежнему остается задача приведения в соответствие с федеральными нормами всего массива законодательства о выборах и референдумах в субъектах Российской Федерации, что особенно важно в условиях сохраняющейся социально-политической нестабильности и несовершенства нынешнего механизма реализации избирательных прав граждан в масштабах всей страны. Для проведения такого объема законодательных работ в субъектах Федерации требуется разработка и принятие так называемого "рамочного", а также "модельного" избирательного законодательства, предусматривающего, что основная часть правового массива, касающегося организации и проведения выборов и референдумов, основных гарантий прав граждан, сохранялась бы и развивалась в рамках федерального избирательного законодательства, а вопросы их практического осуществления применительно к конкретным условиям отдельных регионов - в рамках законодательства субъектов.
С этой точки зрения, а также с точки зрения необходимости унификации всего комплекса законов о выборах весьма перспективной видится прорабатываемая ныне в Комитете по государственному строительству идея создания Избирательного кодекса, который включил бы в себя все вопросы избирательного права. Тогда бы отпала нужда в специальных законах о выборах депутатов Государственной Думы и президента, об основных гарантиях избирательных прав граждан, о референдуме и т.п. По мысли авторов, Кодекс должен включать в себя понятийный блок, блок принципов избирательной системы в Российской Федерации, блок операционно-технического проведения выборов и блок, в котором будут прописаны отличия выборов депутатов и выборов президента, организации референдума от простых выборов. Предполагается, что Кодекс будет иметь прямое действие и "работать" на всей территории страны.
Важным институтом непосредственного участия граждан в управлении делами государства является предусмотренное Конституцией право равного доступа граждан Российской Федерации к государственной службе. Под государственной службой понимается профессиональная деятельность по обеспечению осуществления полномочий государственных органов. Государственная служба в Российской Федерации включает в себя: федеральную государственную службу, находящуюся в ведении Российской Федерации, и государственную службу субъектов Российской Федерации, находящуюся в их ведении.
Основополагающим законодательным актом, регулирующим право граждан на государственную службу, является Федеральный закон "Об основах государственной службы Российской Федерации" (31.07.95 г., 119-ФЗ) в редакции от 18.02.99 г. ( 35-ФЗ). Важное значение для реализации части 4 статьи 32 Конституции имеют также: Положение о федеральной государственной службе от 22 декабря 1993 г., указы Президента Российской Федерации "О государственных должностях Российской Федерации" и "О Реестре государственных должностей федеральных государственных служащих" от 11 января 1995 г. и "Об утверждении перечней государственных должностей федеральной государственной службы" от 3 сентября 1997 г.
В соответствии с названными документами при поступлении на государственную службу, а также при ее прохождении не допускается установление каких бы то ни было прямых или косвенных ограничений или преимуществ в зависимости от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, наличия или отсутствия гражданства субъектов Российской Федерации, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, созданным в порядке, предусмотренном российской Конституцией и федеральным законом, а равно других обстоятельств для граждан, профессиональная подготовленность которых отвечает требованиям по соответствующей должности.
Законом определяется, что на государственных служащих распространяется действие общего законодательства Российской Федерации о труде. Вместе с тем в законе устанавливаются и особые дополнительные обязанности для государственных служащих: обеспечивать поддержку конституционного строя и соблюдение Конституции Российской Федерации, реализацию федеральных законов и законов субъектов Российской Федерации; добросовестно исполнять должностные обязанности; исполнять приказы, распоряжения и указания вышестоящих в порядке подчиненности руководителей; поддерживать уровень квалификации, достаточный для исполнения своих должностных обязанностей; обеспечивать соблюдение и защиту прав и законных интересов граждан, своевременно рассматривать их обращения и принимать решения в порядке, установленном законодательством.
Принципиальным является также закрепление в законе ряда ограничений, связанных с государственной службой. В частности, государственным служащим запрещено заниматься другой оплачиваемой работой, кроме педагогической, научной и иной творческой деятельности; быть депутатом законодательных (представительных) органов Российской Федерации, законодательных (представительных) органов субъектов Федерации, органов местного самоуправления; заниматься предпринимательской деятельностью; состоять членом совета либо правления хозяйствующих субъектов; получать от физических и юридических лиц вознаграждения (подарки); принимать участие в забастовках и иных действиях, нарушающих функционирование государственных органов и пр.
Закон, кроме того, определяет принципы государственной службы, права, обязанности и гарантии для государственных служащих, условия и порядок прохождения государственной службы. Рядом других законодательных актов установлены особенности государственной службы в отдельных государственных органах, например, в МВД, прокуратуре, налоговой полиции и др.
Важным условием демократизации государственного управления является укрепление законодательных основ участия граждан в отправлении правосудия. В настоящее время, согласно действующему законодательству, гражданские и уголовные дела в судах первой инстанции рассматриваются коллегиально и единолично - с участием присяжных заседателей, народных заседателей либо коллегией из трех профессиональных судей или единолично судьей. Рассмотрение дел в кассационном и надзорном порядке осуществляется коллегией из трех судей-профессионалов.
Граждане участвуют в отправлении правосудия в составе суда, состоящего из судьи и двух народных заседателей, или в коллегии присяжных заседателей. Обе эти формы образуют самостоятельные институты, различающиеся принципами организации и деятельности. Объединяющим началом между ними является непосредственное участие в правосудии.
В соответствии с частью 6 раздела второго Конституции впредь до принятия федерального закона, устанавливающего порядок рассмотрения дел судом с участием присяжных заседателей, сохраняется прежний порядок судебного рассмотрения дел. Закон Российской Федерации "О внесении изменений и дополнений в Закон РСФСР "О судоустройстве РСФСР", Уголовно-процессуальный кодекс РСФСР, Уголовный кодекс РСФСР и Кодекс РСФСР об административных правонарушениях" ( 5451-1) от 16 июля 1993 г. дал основание для введения суда присяжных в Российской Федерации. В настоящее время он действует в нескольких регионах России. В краевых и областных судах суд присяжных рассматривает дела о наиболее тяжких преступлениях На остальной территории Российской Федерации продолжают действовать суды в составе, определенном Законом РСФСР "О судоустройстве РСФСР" (08.07.81 г., 976) в редакции от 02.01.2000 г. ( 37-ФЗ).
Нормы Гражданского процессуального кодекса РСФСР, Уголовно-процессуального кодекса РСФСР, Федерального закона "О народных заседателях федеральных судов общей юрисдикции в Российской Федерации" (02.01.99 г., 37-ФЗ) определяют, что дела в судах первой инстанции рассматриваются в составе судьи и двух народных заседателей. Народные заседатели и судья образуют единую коллегию. Установлено также полное равенство всех членов коллегии при решении любых вопросов, возникающих в ходе судебного заседания, подготовке решения. В этом состоит исключительно важный принцип реализации конституционного права граждан на участие в отправлении правосудия.
Народным заседателем может быть каждый достигший 25-летнего возраста гражданин Российской Федерации вне зависимости от пола, расы, национальности, происхождения, имущественного положения, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям. Срок полномочий народных заседателей - 5 лет. Общий список народных заседателей формируется соответствующим представительным органом местного самоуправления на основе списка избирателей района и утверждается законодательным (представительным) органом субъекта Российской Федерации.
Закон "О судопроизводстве РСФСР" в качестве самостоятельной формы участия граждан в отправлении правосудия предусматривает также участие в судопроизводстве представителей общественных организаций и трудовых коллективов.
Одной из конкретных форм связи гражданина и государства, предусмотренных Конституцией, является право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления. Этому праву соответствует обязанность указанных органов и должностных лиц внимательно, в установленные сроки и в установленном порядке рассмотреть поступившие обращения и принять по ним законные и обоснованные решения.
Реализация права на обращение исключает возможность преследования со стороны государства за массовые, групповые или индивидуальные обращения, поскольку статья 45 Конституции гарантирует государственную защиту прав и свобод человека и гражданина.
Процедура рассмотрения обращений граждан до настоящего времени не урегулирована новым законодательством. Поэтому продолжают действовать нормы Указа Президиума Верховного Совета СССР от 12 апреля 1968 г. (с изменениями от 4 марта 1980 г. и от 2 февраля 1988 г.) "О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан", предусматривающего требования, которым должны отвечать обращения, сроки и порядок их рассмотрения, а также ответственность должностных лиц за волокиту, бюрократическое отношение к обращениям граждан или преследование граждан в связи с подачей предложений, заявлений и жалоб.
Наряду с административным порядком рассмотрения жалоб граждан на незаконные действия государственных органов, органов местного самоуправления, должностных лиц существует судебный порядок обжалования гражданами таких действий, предусмотренный Законом Российской Федерации от 27 апреля 1993 г. "Об обжаловании действий и решений, нарушающих права и свободы граждан" ( 4866-1) в редакции Федерального закона от 14 декабря 1995 г. ( 197-ФЗ). В нем содержится перечень конкретных действий, которые могут быть обжалованы в суд, условия и порядок подачи жалобы, процедура рассмотрения дела в суде. Закон устанавливает, что решение суда, вступившее в силу, обязательно для всех государственных органов, органов местного самоуправления, учреждений, предприятий, общественных объединений, должностных лиц и граждан и подлежит исполнению на всей территории Российской Федерации.