АВ 2000г. Выпуск 25 Российское законодательство в области обеспечения общественно-политических прав граждан: состояние и проблемы
Конституционные основы общественно-политических прав и свобод граждан
Главенствующее положение в системе законодательства о правах и свободах человека и гражданина занимает Конституция Российской Федерации. Этим вопросам посвящены многие статьи в Конституции и специально глава 2, состоящая из 48 статей, значительная часть из которых так или иначе касается общественно-политических прав граждан.
Конституция, в частности, определяет критерии, обязательные для законотворчества в данной области. Они заложены в положениях Конституции, составляющих основы конституционного строя России. Так, часть 4 статьи 15 закрепляет положение о том, что общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Однако, если в отношении международных договоров предусмотрен так или иначе приоритет внутренних законодательных актов, то в области прав человека принципам международного права придан более высокий статус. В части 1 статьи 17 они вынесены на первое место, что позволяет говорить об их равнозначности по своей юридической силе конституционным нормам, поскольку пользование такими правами не требует предварительного изменения Конституции Российской Федерации.
Важнейшее значение с точки зрения реального обеспечения названных прав имеет признание их на конституционном уровне (статья 18) "непосредственно действующими", т.е. обладающими качеством прямого действия, независимо от того, существуют ли соответствующие законодательные акты, призванные их конкретизировать, определить правила, механизмы и процедуры их осуществления. Согласно Конституции, именно они "определяют смысл, содержание и применение законов".
Наряду с закреплением в Конституции принципа ее высшей юридической силы (часть1 статьи 15) и гарантированием каждому судебной защиты его прав и свобод (статья 46), эта норма обеспечивает необходимые юридические предпосылки для реализации прав человека и гражданина. Придание этим правам качества прямого действия принципиально меняет их роль и значение в правовой системе.
Признание международного права в качестве неотъемлемой части российского законодательства сделало настоятельно необходимым уточнение содержания ряда юридических понятий и норм, преодоление устоявшихся стереотипных представлений в области общественно-политических прав и свобод граждан.
Неотъемлемым элементом гражданского общества является развитая система общественных объединений как независимых от государства организаций, способных влиять на государственную власть и в то же время ограждать их от необоснованного вмешательства в общественную жизнь. Статья 30 Конституции провозглашает право каждого на объединение, включая профсоюзы, что служит юридической основой образования и деятельности этих общественных институтов. В статье специально не говорится о политических партиях, но право на их создание вытекает из части 3 статьи 13 Конституции, признающей в Российской Федерации политическое многообразие и многопартийность. Часть 4 этой же статьи закрепляет принцип равенства общественных объединений перед законом.
Конституционное право на объединение или, по терминологии международных документов и зарубежных конституций, право на свободу ассоциации с другими, включает в себя право создавать на добровольной основе общественные объединения для защиты общих интересов и достижения общих целей; право вступать либо не вступать в существующие общественные объединения, а также право беспрепятственно выходить из общественных объединений. Часть 2 статьи 30 закрепляет эту одну из важнейших гарантий свободы объединений, соблюдения принципа добровольности в создании и деятельности общественных объединений. Никто не может быть принужден как к вступлению в какое-либо объединение, так и к пребыванию в нем. Участие или неучастие в общественных объединениях - личное дело каждого. Любые действия или решения, направленные на принуждение к вступлению в объединение или препятствующие выходу из него, являются противоправными.
Одновременно статья 19 Конституции гарантирует равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от принадлежности к общественным объединениям. Принадлежность или непринадлежность граждан к общественным объединениям не может служить основанием для ограничения их прав и свобод, условием для предоставления им государством каких-либо льгот и преимуществ, за исключением случаев, предусмотренных законодательством.
Конституция гарантирует свободу деятельности общественных объединений. Это предполагает, что они создаются гражданами по своему выбору без предварительного разрешения органов государственной власти и органов местного самоуправления, могут регистрироваться в органах юстиции и приобретать права юридического лица либо функционировать без государственной регистрации и приобретения таких прав. Не допускается вмешательство органов государственной власти и их должностных лиц в деятельность общественных организаций, равно как и вмешательство последних в деятельность органов государственной власти и их должностных лиц, за исключением предусмотренных законом случаев.
Часть 4 статьи 125 Конституции предусматривает право граждан, их объединений обращаться в Конституционный Суд с жалобой на нарушение конституционных прав и свобод законом, примененным или подлежащим применению в конкретном деле, рассмотрение которого завершено или начато в суде или ином органе, применяющем законы.
Свобода объединения, однако, имеет свои пределы и не может использоваться в антисоциальных целях. Конституция запрещает создание и деятельность общественных объединений, цели и действия которых направлены на насильственное изменение конституционного строя и нарушение целостности Российской Федерации, подрыв безопасности государства, создание вооруженных формирований, разжигание социальной, расовой, национальной и религиозной розни (часть 5 статьи 13).
Одной из гарантий осуществления права на создание объединений является закрепленное в статье 31 Конституции право граждан Российской Федерации на проведение собраний, митингов и демонстраций, шествий и пикетирований, служащее важным средством выражения ими своих мнений и убеждений, коллективного отстаивания интересов. Эта конституционная норма соответствует общепринятым принципам международного права, в частности статье 21 Международного пакта о гражданских и политических правах, которая гласит: "Признается право на мирные собрания. Пользование этим правом не подлежит никаким ограничениям, кроме тех, которые налагаются в соответствии с законом и которые необходимы в демократическом обществе в интересах общественной безопасности, общественного порядка, охраны здоровья и нравственности населения или защиты прав и свобод других лиц".
Среди общественно-политических прав важнейшее значение имеет право граждан участвовать в управлении делами государства. Впервые право участвовать в управлении государственными и общественными делами было сформулировано в Конституции СССР 1977 года. Его провозглашение в условиях сохранения монополии на власть одной партии и номенклатурной системы управления делало это право по большей части декларативным.
Произошедшие в обществе демократические преобразования, утверждение политического многообразия, многопартийности создали благоприятные условия для наполнения данного права реальным содержанием. В отличие от предшествующих конституционных установлений статья 32 ныне действующей Конституции не упоминает об участии граждан в управлении также и общественными делами. Право на это вытекает из другой статьи - 30. Участию граждан в местном самоуправлении как институте самоорганизации населения, не входящем в систему государственной власти, посвящены статьи 12, 130-133.
Право граждан участвовать в управлении делами государства логически вытекает из принципа народовластия как одной из основ конституционного строя (статья 3). Оно обеспечивает практическую реализацию данного принципа, т.е. включение граждан в сферу принятия и осуществления государственных решений, в сферу политики, и тем самым преодоление отчуждения гражданина от государства.
Конституция предусматривает как непосредственное участие граждан в управлении делами государства, осуществляемое посредством их волеизъявления на выборах, референдумах, а также личного участия в работе органов законодательной, исполнительной или судебной власти, так и опосредованное - через своих представителей, избираемых в органы законодательной власти разных уровней, исполнительной власти (главы администраций и др.) и органы местного самоуправления.
Часть 2 статьи 32 предусматривает три конкретных политических права: избирать, быть избранными в органы государственной власти и ораны местного самоуправления, участвовать в референдуме. Эти положения в соответствии со статьей 17 Конституции действуют в единстве с предписаниями, в частности статьи 25 Международного пакта о гражданских и политических правах о праве каждого гражданина "голосовать и быть избранным на подлинных периодических выборах".
Впервые на конституционном уровне (часть 4 статьи 32) закреплено право российских граждан на равный доступ к государственной службе. В соответствии с этим конституционным положением каждый гражданин должен без каких-либо необоснованных ограничений допускаться на общих условиях к службе в органах государственной власти. Принцип равного доступа к государственной службе означает право граждан на занятие любой государственной должности в соответствии со своими способностями и профессиональной подготовкой без всякой дискриминации.
Конституция (часть 5 статьи 32) предоставляет также российским гражданам право на участие в отправлении правосудия. Это выражается, в частности, в возможности быть присяжным заседателем (часть 4 статьи 123). Однако не исключаются и иные формы участия в отправлении правосудия. Не случайно в Конституции подчеркивается, что судопроизводство с участием присяжных заседателей осуществляется в случаях, предусмотренных федеральным законом. Следовательно, допустимы и иные формы судопроизводства с участием граждан.
Важным средством осуществления и защиты прав и свобод граждан, укрепления связей населения с государственным аппаратом является предусмотренное статьей 33 право граждан Российской Федерации на обращение в государственные органы и органы местного самоуправления. В демократическом государстве граждане не просто пассивно исполняют веления государства. Они выступают как активная, инициативная сила, побуждающая государство на реформаторские действия и предупреждающая ошибки и злоупотребления властей.
Решающая роль в обеспечении прав и свобод граждан принадлежит государству. В этой связи в развитие основополагающего конституционного принципа о том, что человек, его права и свободы являются высшей ценностью, а признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства (статья 2), статья 45 Конституции гарантирует государственную защиту этих прав и свобод в Российской Федерации. Причем, речь идет о всех правах и свободах, которыми обладает человек, поскольку, согласно статье 55, перечисление в Конституции Российской Федерации основных прав и свобод не должно толковаться как отрицание или умаление других общепризнанных прав и свобод человека и гражданина.
Важным элементом системы обеспечения прав и свобод граждан является судебная защита. В соответствии со статьей 46 судебная защита гарантируется государством. Это означает, с одной стороны, право каждого обратиться в суд с жалобой на ущемление своих прав и свобод, а с другой - обязанность суда рассмотреть жалобу и принять по ней законное, справедливое и обоснованное решение. При этом в целях создания необходимых условий для реального использования этого права статья 48 Конституции гарантирует оказание квалифицированной юридической помощи, в том числе и бесплатной.
Признание Россией международных стандартов в области общественно-политических прав и свобод еще больше расширяет возможности правовой защиты граждан. В соответствии с Европейской конвенцией о защите прав человека и основных свобод, предусматривающей право обращения в Европейский Суд по правам человека в случаях нарушения государством прав и свобод, гарантированных этой Конвенцией, часть 3 статьи 46 на конституционном уровне закрепляет право каждого обращаться в межгосударственные органы по защите прав и свобод человека, если исчерпаны все имеющиеся внутригосударственные средства правовой защиты.
Принципиально важное значение имеет статья 64 Конституции, устанавливающая, что содержание общественно-политических и иных прав и свобод человека и гражданина, перечисленных в главе 2, составляют основы правового статуса личности в Российской Федерации, что предопределяет необходимость их повышенной конституционно-правовой защиты. Статья, в частности, предусматривает в данной связи, что положения названной главы не могут быть изменены иначе, как в порядке, определенном настоящей Конституцией. Этот особый порядок изменений по сравнению с другими главами изложен в статье 135, согласно которой положения главы 2, как и глав 1 и 9, не могут быть пересмотрены Федеральным Собранием. Единственный способ внесения изменений - это принятие новой Конституции Конституционным Собранием или всенародным голосованием.