АВ 2000г. Выпуск 19 Состояние и перспективы законодательного обеспечения местного самоуправления в Российской Федерации
Председателя Комитета Государственной Думы по вопросам местного самоуправления В.В.Мокрого
Вопросы местного самоуправления - одни из ключевых в государственном строительстве - постоянно находятся в центре внимания депутатского корпуса. Принципиально важным для развития местного самоуправления в России явилось также утверждение в конце прошлого года соответственно Президентом и Правительством Российской Федерации Основных положений государственной политики в области развития местного самоуправления и Федеральной целевой программы государственной поддержки развития муниципальных образований и предпринятые практически первые шаги в области государственного строительства вновь избранного Президента Российской Федерации.
И в этой связи, я как Председатель профильного по данному вопросу Комитета Государственной Думы не могу не затронуть основные проблемы развития и совершенствования законодательства в области местного самоуправления.
В 1997-1998 годах депутатами-членами Комитета прошлого созыва в Государственную Думу были внесены законопроекты "Об основах статуса выборного лица местного самоуправления в Российской Федерации", "О порядке передачи объектов федеральной собственности в муниципальную собственность", "Об общих принципах наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями в Российской Федерации".
Эти акты до сих пор не приняты в силу различных причин.
Федеральный закон "Об основах статуса выборного лица местного самоуправления в Российской Федерации" четырежды принимался Государственной Думой и на заключительном этапе 3 января 2000 года был отклонен (повторно) Президентом Российской Федерации.
Закон носит рамочный характер. Он необходим в связи с тем, что Федеральный закон "Об основах муниципальной службы в Российской Федерации" не регулирует вопросы статуса выборных лиц местного самоуправления, поскольку они не отнесены к категории муниципальных служащих. Закон устанавливает федеральные гарантии и ограничения, обусловленные спецификой деятельности выборных лиц местного самоуправления, а также ответственность за нарушение законодательства об их статусе, создает основу для правового регулирования их законами субъектов Российской Федерации.
Считаем, что закон имеет перспективу и над ним нужно продолжать работу. В настоящее время образована специальная комиссия представителей Государственной Думы, Совета Федерации и Президента Российской Федерации. Думаю, что тесное взаимодействие и конструктивная совместная работа помогут добиться положительного результата.
Второй из названных мною проектов - проект федерального закона "О порядке передачи объектов федеральной собственности в муниципальную собственность" определяет основания, по которым объекты федеральной собственности должны или могут быть переданы в муниципальную собственность, он устанавливает процедуру и определяет условия передачи объектов из федеральной собственности в муниципальную. Проект был принят Государственной Думой в первом чтении в январе 1999 года. При рассмотрении его во втором чтении он не набрал необходимого числа голосов и был отправлен на доработку в наш Комитет. Учитывая важность проекта и большой интерес, проявленный к нему со стороны Комитета Государственной Думы по собственности, а в этом Комитете работает один из авторов проекта - депутат Емельянов М.В., считаем целесообразным объединить усилия наших двух комитетов по дальнейшей работе над законопроектом и найти выход из сложившейся непростой ситуации.
Третий из названных законопроектов "Об общих принципах наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями в Российской Федерации". В октябре 1999 года он был принят Государственной Думой, но отклонен Советом Федерации. Закон определяет порядок наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, передачи им необходимых материальных и финансовых средств, а также условия контроля со стороны органов государственной власти за осуществлением органами местного самоуправления этих полномочий. Сейчас над ним работает рабочая группа нового состава Комитета.
В связи с принятием этого закона Государственной Думой в 1999 году были подготовлены к рассмотрению шесть проектов федеральных законов, вносящих изменения и дополнения в отдельные федеральные законы в части правового регулирования вопросов, связанных с наделением органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. Один из них был отклонен Государственной Думой второго созыва, остальные находятся на различных стадиях рассмотрения в Комитетах Государственной Думы третьего созыва. В настоящее время, учитывая сложность прохождения этого пакета законопроектов рабочая группа Комитета рассматривает вопрос о целесообразности принятия этих законопроектов в предлагаемой редакции.
Федеральный закон "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации" предлагает достаточно важные, на наш взгляд, уточнения редакции базового закона в части установления средств и порядка бюджетного регулирования. Он уже дважды принимался Государственной Думой с преодолением вето Совета Федерации, но отклонен Президентом Российской Федерации. Созданная ранее специальная комиссия завершила свою работу в июне с.г. и выработала согласованный текст указанного закона, который мог быть вынесен на повторное рассмотрение Государственной Думы в осеннюю сессию с.г.
В мае 1999 года Государственной Думой был принят Федеральный закон "Об основах формирования муниципального заказа". В законе закрепляются правовые основы регулирования размещения муниципального заказа, основания и порядок заключения договоров на выполнение работ, поставку товаров и оказание услуг для муниципальных нужд. Закон способствует реализации принципа добросовестной конкуренции, эффективности и открытости процесса расходования средств местных бюджетов, приоритета отечественного производителя, регламентирует порядок проведения торгов. Закон был отклонен Советом Федерации, доработан согласительной комиссией и в ноябре 1999 года принят Государственной Думой в редакции согласительной комиссии. Советом Федерации Закон был одобрен (без рассмотрения был направлен Президенту), затем отклонен Президентом РФ 29 декабря 1999 года.Но закон не был одобрен Государственной Думой в ранее принятой редакции 19 мая с.г. Решение о дальнейшем прохождении Закона будет приниматься в осеннюю сессию 2000 г.
Однако следует признать, что в законотворческой деятельности в области местного самоуправления на федеральном уровне пока нет системного подхода, отсутствует взаимодействие в работе законодательной и исполнительной ветвей власти. Не чувствуется ожидавшейся координирующей роли Совета по местному самоуправлению Российской Федерации. Пока не выделены приоритеты и стратегические цели в области государственного строительства, гармонизации отношений органов государственной власти всех уровней и органов местного самоуправления.
Все перечисленные мною законопроекты и некоторые другие, внесены нашим Комитетом в программу законопроектной работы Государственной Думы 2000 года, а Законы, отклоненные Президентом или Советом Федерации будут выноситься на рассмотрение Государственной Думы вне очереди по мере готовности.
Говоря сегодня о недостатках законодательства нельзя не сказать о важнейшей, на наш взгляд, нерешенной проблеме - проблеме формирования местных бюджетов. Провозглашенный в Бюджетном кодексе Российской Федерации принцип самостоятельности бюджетов не получил подтверждения в заложенном там механизме формирования местных бюджетов, в Налоговом кодексе. Уровень собственных и закрепленных на постоянной или долговременной основе доходов крайне мал. Нынешняя модель межбюджетных отношений не может эффективно работать, поскольку в ней не учтен принцип распределения бюджетных полномочий.
Ни Бюджетный, ни Налоговый кодексы не отвечают единой методологии межбюджетных отношений. К сожалению и Правительство, как автор проектов этих актов, и Государственная Дума, принявшая их в настоящем виде, пошли на поводу Минфина России и регионов, не сознавая до конца пагубности всех последствий их принятия для местного самоуправления.
Совсем недавно мы на заседании Комитета рассмотрели проект Методических рекомендаций по реформированию межбюджетных отношений в субъектах Российской Федерации, разрабатываемый в настоящее время Минфином России, и направили по проекту свои замечания и предложения.
Представители нашего Комитета намерены продолжить работу и в составе трехсторонней (Совет Федерации, Государственная Дума и Правительство Российской Федерации) рабочей группе по совершенствованию межбюджетных отношений в Российской Федерации. И в этой связи полагаем целесообразным безотлагательное внесение в Государственную Думу Правительством Российской Федерации ряда проектов федеральных законов об изменениях и дополнениях в Бюджетный и Налоговый кодексы Российской Федерации, касающиеся вопросов формирования местных бюджетов.
В феврале текущего года наш Комитет рассмотрел и одобрил план совместной работы с Министерством по делам федерации, национальной и миграционной политики Российской Федерации на 2000 год, которым предусматривается разработка с участием Министерства и внесение в Государственную Думу Правительством Российской Федерации проектов федеральных законов "О государственных минимальных стандартах" и "О муниципальных органах охраны порядка", а также совместное участие в работе над законопроектом "О государственных и муниципальных землях", принятым Государственной Думой в первом чтении, и планируемым к рассмотрению во втором чтении в период осенней сессии 2000 г.
Все эти проекты крайне необходимы, но наиболее важен, на наш взгляд, первый из названных мною законопроектов. Из-за отсутствия указанных государственных минимальных стандартов практически не работает Федеральный закон "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации". Являются недействующими ряд статей Бюджетного кодекса РФ. Этот проект, по нашему мнению, необходимо внести в Государственную Думу в 2000 году, а не 2001, как это предусматривает Распоряжение Правительства Российской Федерации, утвердившее план подготовки проектов федеральных законов на 2000 год. Откладывать его внесение - это значит вновь обрекать местное самоуправление на скудные местные бюджеты, а общество - на усиление диспропорций в экономическом развитии и качестве жизни населения в различных муниципальных образованиях.