АВ 2000г. Выпуск 19 Состояние и перспективы законодательного обеспечения местного самоуправления в Российской Федерации
Несмотря на определенные подвижки в формировании федеральной и региональной законодательной базы в области местного самоуправления нельзя не сказать о ряде выявившихся в процессе становления местного самоуправления серьезных проблем.
Это несогласованность и не системность, неполнота и непоследовательность законодательства о местном самоуправлении, во многом вызванные блокированием принимаемых Государственной Думой федеральных законов. Советом Федерации.
За пять лет лишь один закон по вопросам местного самоуправления, принятый Государственной Думой ("Об основах муниципальной службы в Российской Федерации), был одобрен Советом Федерации, да и то только со второй попытки. Все же другие законы отклонялись Советом Федерации, как правило, без указания мотивов и конкретных причин. Работа согласительных комиссий Государственной Думы и Совета Федерации по вопросам местного самоуправления, как правило, ничего не дает, так как согласованные комиссиями варианты законов также не набирают в Совете Федерации необходимого числа голосов и Государственной Думе ничего не остается как преодолевать вето "верхней" палаты, но уже по компромиссному, зачастую, ухудшенному согласительными комиссиями варианту закона. Все это крайне негативно сказывается на системности и темпах развития законодательной базы местного самоуправления.
Нельзя не сказать и о других серьезных причинах сложившегося положения. Это и несоблюдение действующего законодательства Российской Федерации о местном самоуправлении как федеральными органами государственной власти, так и субъектами Российской Федерации. Это принятие законодательных актов субъектами Российской Федерации, противоречащих Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству, принятие нормативных правовых актов органами местного самоуправления, не соответствующих законодательству, невыполнение норм муниципального права должностными лицами органов государственной власти и местного самоуправления.
По данным Министерства юстиции Российской Федерации более половины законов субъектов Российской Федерации приняты с нарушениями Конституции России или федеральных законов. Анализ законов субъектов Федерации по вопросам местного самоуправления свидетельствует о развивающихся тенденциях, которые существенно искажают установленную в Конституции России и Федеральном законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" модель организации российского местного самоуправления.
Конституциями, уставами и законами субъектов Федерации нередко вводится новый уровень государственной власти на территории городов, районов и некоторых других видов поселений. При этом, как правило, предусматривается система местных органов государственной власти и управления с вертикальным подчинением вышестоящим исполнительным органам государственной - власти и назначением глав местных исполнительных органов главой исполнительной власти субъекта Российской Федерации. Предписывается, что нормативные акты органов местного самоуправления могут быть отменены главой исполнительной власти субъекта без какого бы то ни было анализа и соответствующей оценки судов.
На построение такой модели взаимодействия органов государственной власти с органами местного самоуправления ориентированы конституция Карачаево-Черкесской Республики, Республики Ингушетия, Республики Карелия, Республики Татарстан, Республики Адыгея, Республики Тыва, Республики Башкортостан. Установление данной модели приводит к нарушению принципа самостоятельности местного самоуправления в решении вопросов местного значения, нарушению конституционного права граждан на осуществление местного самоуправления.
Необходимо также, учитывать, что Конституционный Суд Российской Федерации, рассматривая соответствие законов Республики Удмуртия Конституции России, признал возможность образования органов государственной власти на территории административно-территориальных единиц данного субъекта Российской Федерации.
Но, во-первых, Конституционный Суд прямо указал, что его решение принимается в конкретной ситуации, а именно, когда федеральный законодатель еще не урегулировал вопрос об установлении общих принципов организации системы органов государственной власти и об общих принципах организации представительных и исполнительных органов государственной власти, как это предусмотрено статьями 72, 76 и 77 Конституции России.
Во-вторых, Конституционный Суд оговорил возможность образования территориальных органов государственной власти определенными условиями. Главные из которых - указанные органы должны избираться населением административно-территориальных единиц, назначение должностных лиц названных органов органами или должностными лицами государственной власти субъекта не допускается, не допускается и отнесение к ведению указанных органов власти вопросов местного значения, закрепленных в статье 6 Федерального закона.
К наиболее серьезным нарушениям следует отнести попытки органов государственной власти некоторых субъектов Российской Федерации ликвидировать существующие на их территории органы местного самоуправления, вмешательство региональных органов государственной власти в сферу деятельности местного самоуправления, по-прежнему имеющиеся факты неправомерного отказа в регистрации уставов муниципальных образований.
Во многих субъектах Российской Федерации сохраняется тенденция к ущемлению финансовой независимости самоуправляющихся территорий. Законами регионов (чаще всего о бюджетах на очередной год) не обеспечиваются гарантии финансовой самостоятельности муниципальных образований, в том числе путем уменьшения предельных объемов дотаций, подлежащих перечислению в местные бюджеты, финансового необеспечения переданных муниципальным органам власти государственных полномочий.
Только за один прошлый год прокуратурой выявлено 1471 нарушение избирательных прав граждан, в том числе 366 незаконных правовых актов.
В 1998-2000 годах в результате протестов прокуроров, заключений органов Минюста, Комитета Государственной Думы по вопросам местного самоуправления в ряде субъектов, а именно: в Карачаево-Черкесской Республике, Республике Коми, Мордовии, в Воронежской, Ивановской, Калининградской, Калужской, Курской, Московской, Пермской областях приводились в соответствие с федеральным законодательством базовые законы субъектов Российской Федерации, регулирующие общие вопросы организации местного самоуправления.
В других субъектах в соответствие федеральному законодательству были приведены законы, затрагивающие различные правовые аспекты муниципального строительства, в том числе вопросы выборов представительных органов и должностных лиц местного самоуправления (Республики Карачаево-Черкесская, Коми, Мордовия, Тыва, Калининградская, Камчатская, Курганская, Курская, Ленинградская, Московская, Ульяновская области, г.Санкт-Петербург), статуса депутата представительного органа местного самоуправления и выборного должностного лица местного самоуправления (Республики Чувашская, Саха (Якутия), Архангельская, Брянская, Владимирская, Калужская, Курганская, Московская, Сахалинская, Смоленская области, Корякский, Ханты-Мансийский автономные округа), организации муниципальной службы (Республика Северная Осетия-Алания, Владимирская, Волгоградская, Вологодская, Калининградская, Ленинградская, Московская, Смоленская, Тульская, Ярославская области, Коми-Пермяцкий автономный округ), наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями (Вологодская, Калининградская, Ленинградская области), проведения местного референдума (Курганская, Московская, Ярославская области), финансовых основ местного самоуправления (Пензенская область, Агинский Бурятский автономный округ).
За этот период в соответствие с федеральным законодательством о местном самоуправлении приведено 68 региональных законов в 39 субъектах Российской Федерации.
Имеющиеся проблемы можно систематизировать следующим образом:
1. Не в полном объеме и не в должной мере решаются вопросы местного значения;
2. Проблемы, вытекающие из конституционно-правового статуса местного самоуправления, в частности рациональная степень самостоятельности муниципальных образований по отношению к государству, организация муниципальных органов (контроль за деятельностью и ответственность должностных лиц местного самоуправления);
3. Несоответствие финансово-экономической базы объективным потребностям муниципальных образований. Местные вопросы не являются приоритетными для государства и, соответственно, финансово-экономически обеспеченными. Функции (вопросы местного значения), законодательно закрепленные за органами местного самоуправления, одинаково относятся как к финансово благополучным муниципальным образованиям, способным выполнить их в полном объеме, так и слабым, которые способны выполнять лишь незначительную их часть;
4. Решение вопроса о территориальной основе местного самоуправления и в частности выбор его базового уровня. Наличие муниципальных образований на различных территориальных уровнях (деревня, село, район в городе, город, район) является причиной нестабильности: нарушается целостность сложившейся системы управления, инфраструктуры, усложняется контроль за деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления;
5. Отсутствие государственных гарантий населению в приоритетном разрешении вопросов местного значения;
6. Неполнота механизмов реализации государственных гарантий местному самоуправлению;
7. В решении вопросов местного значения не сбалансированы обязанности, права (возможности) и ответственность органов местного самоуправления и органов государственной власти;
8. Отсутствие дифференцированного и эволюционного подхода к становлению и развитию различных муниципальных образований.
Есть и другие проблемы являющиеся производными от перечисленных.
Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" местное самоуправление определено как: "самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций". Это определение во многих случаях не отражает истинного содержания муниципальной деятельности. Оно задает скорее некоторый идеал, перспективную цель, которую необходимо достичь. Лежащая в основе российской модели местного самоуправления концепция далеко не в полной мере отвечает объективным и субъективным условиям современного этапа развития общества и государства. Как следствие, в целом ряде субъектов Российской Федерации существенно ограничено право граждан на местное самоуправление (например, в республиках Ингушетия, Адыгея и ряде других регионов).
Не учитывает это определение и реальные возможности населения решать вопросы местного значения. Между тем в определении понятия "местное самоуправление", данном в Европейской Хартии местного самоуправления "реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею" занимает одно из главных мест. В свою очередь, подобная трактовка местного самоуправления дает основания органам государственной власти европейских стран, в случае неспособности муниципальных органов исполнять возложенные на них полномочия, корректно вмешиваться в их деятельность.
Серьезные проблемы связаны с осуществлением конституционных принципов и основ местного самоуправления. Реальные социокультурные, финансово-экономические и другие условия ставят под сомнение возможность полного осуществления принципа самостоятельности решения населением всех вопросов местного значения (ст. 12 Конституции Российской Федерации). Практика отходит от представления о местном самоуправлении как институте гражданского общества. Зачастую она сводится к организации режима власти, обеспечивающего личные или корпоративные интересы муниципальных должностных лиц, следовательно, искажает демократическую природу местного самоуправления.
Принцип организационного обособления местного самоуправления в системе управления обществом и государством (ст.ст. 12, 131 Конституции Российской Федерации) подразумевает, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Органы и должностные лица государства не имеют права назначать и отстранять должностных лиц местного самоуправления, непосредственно осуществлять местное самоуправление. Органы местного самоуправления не находятся в иерархических связях ни с государственными структурами, ни с органами других муниципальных образований. Однако эти конституционно-правовые нормы постоянно нарушаются во многих субъектах Российской Федерации.
Так, например, еще в 1994 году Верховным Судом Российской Федерации было признано незаконным постановление вице-губернатора Ярославской области о назначении на должность главы администрации г. Углича. В 1996 году в Удмуртии был принят закон, в соответствии с которым главы районных и городских администраций должны были назначаться и освобождаться от должности Президиумом Государственного Совета по представлению Председателя Правительства Республики. Конституционный Суд Российской Федерации признал эти положения не соответствующими федеральной Конституции.
Тем не менее, практика вмешательства органов и должностных лиц государства в формирование организационно-правовых основ местного самоуправления продолжается. Лишь один из последних по времени примеров - закон Республики Северная Осетия - Алания от 16 ноября 1998 года о местном самоуправлении, согласно которому главы администраций г. Владикавказа и районов республики назначаются Президентом Республики. В этом случае нарушены не только Конституция Российской Федерации и федеральные законы, упомянутые выше постановления Конституционного и Верховного судов Российской Федерации, но и собственная Конституция Северной Осетии. Что и подтвердил в своем решении Комитет конституционного надзора Северной Осетии-Алании, признавший ряд положений Закона не соответствующим Конституции Республики.
Серьезную озабоченность проблемами местного самоуправления высказывают и главы субъектов Российской Федерации. Общая направленность большинства их выступлений касается установления подотчетности и подконтрольности органов местного самоуправления органам государственной власти, а также конкретных механизмов ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением и государством.
Один из самых незащищенных принципов - соразмерность полномочий местного самоуправления имеющимся в их распоряжении материально-финансовым ресурсам (ст. 132 Конституции Российской Федерации). Экономическая и финансовая база большинства муниципальных образований недостаточна для осуществления функций местного самоуправления. Однако государство осуществляет установленные федеральным законом гарантии по обеспечению сбалансированности минимальных местных бюджетов, как правило, по остаточному принципу.
Единственный принцип, который действует практически в полном объеме, это - принцип многообразия организационных форм осуществления местного самоуправления (ч. 1 ст. 131 Конституции Российской Федерации). Однако анализ организационно-правовых моделей местного самоуправления показывает абсолютное преобладание модели "слабый совет - сильный мэр", в которой доминируют исполнительно-распорядительные органы в лице глав муниципальных образований. Так, в Российской Федерации примерно 65% глав администраций муниципальных образований являются высшими должностными лицами муниципального образования и входят в состав соответствующих представительных органов местного самоуправления. Они председательствуют на заседаниях этих органов, подписывают его решения и обладают правом решающего голоса. Очевидно, что такие важнейшие полномочия представительной власти, как контроль за деятельностью должностных лиц местного самоуправления, утверждение отчетов об исполнении местных бюджетов, планов и программ развития муниципального образования в таких условиях превращаются в формальность.
Не обеспечена полная и повсеместная реализация установленной Конституцией и законами Российской Федерации системы гарантий местного самоуправления, таких как запрет на ограничение прав местного самоуправления, обязательность решений, принятых гражданами путем прямого волеизъявления, органами и должностными лицами местного самоуправления, а также судебная защита местного самоуправления.
В соответствии с конституционно-правовыми основами местного самоуправления нормативные правовые акты, регулирующие данную сферу, принимаются на федеральном, субъектном и муниципальном уровнях. Учитывая, что в настоящий момент на федеральном уровне и в субъектах Российской Федерации законодательная база местного самоуправления в значительной степени сформирована, по-прежнему не приняты объективно необходимые законы, регулирующие различные аспекты местного самоуправления. В том числе законы, предусмотренные базовым законом о местном самоуправлении: об особенностях порядка распоряжения, владения и пользования муниципальными землями; о государственных минимальных социальных стандартах; о порядке наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. Назрела необходимость урегулировать и такие важные проблемы как: порядок передачи объектов федеральной собственности в муниципальную собственность; формирование муниципального заказа; вопросы статуса, в том числе порядок прекращения полномочий органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления.
Существует серьезная проблема внутренних противоречий нормативных положений, превышение компетенции и присвоение "не своих" предметов ведения органами и должностными лицами субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. Прокуратура, призванная осуществлять надзор за законностью в стране, не в состоянии отследить и воспрепятствовать всем нарушениям. Система конституционного правосудия, формируемая в субъектах Российской Федерации, соответствующие структуры федеральных округов пока недостаточно окрепли, чтобы сказать свое слово в многочисленных конфликтах региональных и местных властей.
Анализ проблем показывает наличие глубокого и системного кризиса в организации и осуществлении местного самоуправления в Российской Федерации.
В данной ситуации вызывает сомнение целесообразность продолжения без критического анализа и необходимых корректив существующей политики в рамках действующей конституционной модели местного самоуправления.
Дальнейшее развитие событий без целенаправленного объединения усилий всех ветвей власти по разрешению имеющихся проблем, неизбежно приведет к их дальнейшему накоплению, а также обострению общей политической и социально-экономической ситуации на местах (как, например, в Приморье), к потере у населения доверия к местному самоуправлению как институту народовластия.
Нельзя считать обоснованным и порой предлагаемое радикальное изменение действующей модели местного самоуправления, что порой ведет по сути к замене местного самоуправления государственным управлением, пересмотр принципов и основ местного самоуправления. Последствия - выход за пределы правового поля Европейской Хартии местного самоуправления, что в свою очередь ставит вопрос о членстве России в Совете Европы, новый передел собственности и, как следствие, возможность социально-политических потрясений, потерю демократических преобразований последнего времени.
Оценивая современную ситуацию в развитии местного самоуправления в Российской Федерации, можно констатировать следующее.
1. Действующая правовая модель местного самоуправления в целом соответствует современным представлениям об организации публичной власти на местном уровне. Она позволила сформировать разветвленную сеть муниципальных образований и накопить большой позитивный опыт их развития. Однако, в силу неравномерности социально-экономического развития субъектов Российской Федерации, значительных исторических, культурных, этноконфессиональных и иных местных различий, не все территории Российской Федерации оказались одинаково готовыми к восприятию установленной законодателем модели местного самоуправления.
2. Полный и повсеместный отказ от местного самоуправления и переход к местному государственному управлению, а также повсеместное и массовое перераспределение вопросов местного значения в пользу субъектов Российской Федерации при сохранении прежней модели федеративных отношений нецелесообразен, поскольку приведет к ослаблению федерального центра и усилению центробежных тенденций в субъектах Российской Федерации. Игнорирование роли местного самоуправления как элемента системы сдержек и противовесов во взаимодействии органов государственной власти федерального уровня и уровня субъектов Российской Федерации - иррационально.
При определении путей выхода из сложившейся ситуации необходимо установить долгосрочные цели государственной политики в сфере местного самоуправления, а также выделить наиболее значимые вопросы, объективно стоящие перед государственной и местной властями.
Конечной целью любой модели организации власти на местном уровне должно быть эффективное решение всех вопросов местного значения. В современных социально-экономических условиях развитие инициативы и самодеятельности граждан в форме местного самоуправления является обеспечивающей решение насущных проблем населения.
Основными направлениями корректировки политики государства в сфере местного самоуправления на основе действующей модели должны стать совершенствование федерального законодательства и приведение в соответствие ему законодательства субъектов Российской Федерации, а также развитие комбинированной системы, сочетающей местное управление и местное самоуправление.
Корректировка государственной политики в области местного самоуправления необходима и возможна, поскольку действующая модель имеет неиспользованные в полной мере резервы, и в частности, резервы воздействия государственной власти на местное самоуправление:
принятие необходимых и совершенствование действующих федеральных законов и законов субъектов Российской федерации по вопросам местного самоуправления и повсеместный контроль за их соблюдением;
возможность и неотвратимость реализации положений Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" о досрочном прекращении полномочий выборных лиц или представительных органов местного самоуправления в случае установленного в судебном порядке нарушения норм законодательства;
право органов государственной власти (а также и граждан Российской Федерации) обжаловать в суде решения и действия, а равно и бездействие органов и должностных лиц местного самоуправления;
контроль за реализацией органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных им в соответствии с частью 2 статьи 132 Конституции Российской Федерации;
проведение последовательной и принципиальной политики судебной властью, органами прокуратуры и другими правоохранительными органами в отношении фактов нарушения федерального законодательства в субъектах Российской Федерации в части, касающейся местного самоуправления, а также нарушений уставов муниципальных образований.
Совершенствование существующей модели местного самоуправления должно дополняться также изменениями базового Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Изменения базового федерального закона могли бы включать:
введение обязанности субъектов Российской Федерации принять законы об отзыве депутатов и выборных должностных лиц местного самоуправления;
исключение положения, предоставляющего главе муниципального образования права входить в состав представительного органа местного самоуправления и председательствовать на его заседаниях;
установление запрета на возможность досрочного роспуска представительного органа местного самоуправления главой муниципального образования;
усиление контрольных полномочий представительного органа за деятельностью исполнительно-распорядительных органов и должностных лиц местного самоуправления.
В связи с этим необходимо провести инвентаризацию законодательства субъектов Российской Федерации и нормативных актов муниципальных образований о соответствии их требованиям законодательства Российской Федерации о местном самоуправлении. Речь идет о реализации одного из аспектов принципа субсидиарности, лежащего в основе Европейской Хартии местного самоуправления, а именно возможности влияния государства на деятельность муниципальных органов в случае, если они не в состоянии исполнять свои полномочия. Однако такое влияние должно иметь целью оказание помощи местному самоуправлению, но ни в коем случае не его подмену государственным управлением. При этом одной из важнейших задач является законодательное определение условий, при которых влияние государства может считаться не только правомерным и желательным, но и обязательным.
Такие изменения целесообразны только в том случае, если власть является одинаково сильной как в центре, так и в субъектах Российской Федерации.
У федерального центра появляется реальный механизм обеспечения режима законности на всей территории Российской Федерации, а у субъектов Российской Федерации - альтернатива в выборе и заинтересованность в создании необходимых и реальных условий развития местного самоуправления.
Таким образом, развитие общественных отношений в данной сфере объективно требует повышения уровня государственных гарантий и дальнейшее совершенствование местного самоуправления в тех местностях, где оно успешно осуществляется. Там же, где имеются серьезные проблемы в решении вопросов местного значения по вине органов или должностных лиц местного самоуправления, государство должно иметь право и обязанность осуществлять эффективное влияние на их деятельность, обеспечивая необходимый уровень правовых и социальных гарантий населению по осуществлению местного самоуправления. В регионах, где по объективным причинам местное самоуправление фактически отсутствует, задачей государства является создание необходимых и достаточных условий для зарождения местного самоуправления и его последовательного развития.
Федеральная власть должна объективно оценивать действия властей субъектов Российской Федерации в отношении местного самоуправления и их мотивацию. В тех случаях, когда ситуация в регионе не позволяет осуществить конституционное право на местное самоуправление, федеральная власть должна оказывать соответствующую помощь органам государственной власти субъектов Российской Федерации. В тех же случаях, когда региональные должностные лица тормозят становление местного самоуправления, не желая делиться бюджетными средствами и собственной властью, необходимо федеральное воздействие на ситуацию, правовые формы которого должны быть ясно и достаточно обеспечены законодателем.