АВ 2008г. Выпуск 1 Об экологической безопасности России
Приложение 6
Аналитический доклад ЦСКП
Территориальная политика России. Задачи обеспечения
экологической безопасности
Основные тенденции современной территориальной политики
В последние годы территориальная политика России направлена, прежде всего, на укрепление полномочий территориальных органов власти, а вместе с ними - и их ответственности за конечный результат. Например, регионам передан целый ряд полномочий в сфере охраны природы, лесопользования, управления земельными и водными ресурсами (согласно статье 72 Конституции РФ, вопросы природопользования, охраны окружающей среды и обеспечение экологической безопасности находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации). При этом на реализацию делегируемых полномочий федеральный центр выделяет регионам значительные средства: в 2008 году это порядка 200 млрд. рублей.
В число других важнейших тенденций региональной политики может войти оформление понятия макрорегионов (экономических районов) Российской Федерации. Это позволит создавать для них самостоятельные программы развития и инвестиционные стратегии, обеспеченные соответствующей поддержкой со стороны государства. Их цель - обеспечить поступательное развитие территорий, выравнивание экономических условий и бюджетной обеспеченности, повсеместную реализацию полного комплекса социальных гарантий для населения. Неравенство в развитии регионов является сегодня одной из основных проблем: в 2006-м году различия в бюджетной обеспеченности в расчете на душу населения достигала 17 раз, а в объеме инвестиций - 250 раз.
При этом следует отметить, что границы макрорегионов могут не совпадать с границами федеральных округов. Кроме того, не исключено и изменение существующих административных границ (в том числе федеральных округов).
Серьезной проблемой в сфере территориальной политики остается слабость взаимодействия и разделения полномочий между различными уровнями власти, особенно федеральными ведомствами и регионами. Следствием этого является недостаточная эффективность государственного управления, препятствующая решению любых вопросов, связанных с развитием территорий. Например, по мнению Первого заместителя председателя Правительства РФ Дмитрия Медведева, платежи за согласование экологических требований превратились в способ кормления довольно значительной части федерального и регионального чиновничества .
В некоторых случаях разделение функций между региональными и федеральными ведомствами носит надуманный характер, и никак не способствует решению стоящих задач, лрнпь размывая ответственность. Об одном из таких примеров в 2006-м году говорил Председатель Государственной Думы Борис Грызлов: Для того чтобы сохранить инспекции как представительства федеральных агентств в субъектах федерации, были, придуманы два списка: федеральных животных и региональных животных. Суслик относится к федеральным животным, а тушканчик к региональным.; карась относится к региональным рыбам, щука - к федеральным. Поэтому на водоемах, находящихся в регионах, работают две инспекции: федеральная, которая охраняет щук, и региональная, которая охраняет карасей .
Очевидно, что в ситуации, когда ответственность чиновников за конечный результат размыта, они зачастую заинтересованы не в реальной работе по защите интересов граждан, государства и бизнеса, а в максимизации разного рода формальных требований. Об этом на заседании Государственного Совета в октябре 2007-го года говорил Министр регионально развития Дмитрий Козак: На что жалуется бизнес прежде всего? На контрольно-надзорные органы, они все являются практически федеральными. Они сегодня находятся в двойном, подчинении, что крайне неэффективно, и не несут никакой ответственности за комплексное развитие соответствующих территорий .
Одним из наиболее обсуждаемых (в том числе на самом высоком уровне) проектов решения данной проблемы является сокращение численности федеральных чиновников и (или) ведомств, работающих на территориях, с дальнейшей передачей их функций на места. При этом учитывается, что реализация данной концепции будет иметь позитивный эффект лишь в том случае, если будут сформированы и механизмы, гарантирующие их ответственность соответствующих органов власти за результаты деятельности.
Подобные механизмы сегодня создаются. В частности, в Послании Президента РФ 2007-го года Владимиром Путиным была сформулирована задача: Наряду с передачей, полномочий и финансовых ресурсов - необходимо создать объективную систему оценки эффективности работы региональных властей и муниципалитетов)).
Важнейшим вопросом современной территориальной политики России является развитие местного самоуправления. Именно на этом уровне власти сегодня решаются многие важнейшие вопросы, непосредственно влияющие на качество жизни людей: жилищно-коммунальное хозяйство, образование, и т.д.
Очевидно, что реально местное самоуправление может осуществляться лишь при условии соответствующей финансовой обеспеченности. Однако во многих случаях собственных доходов местной власти не хватает даже на решение самых элементарных задач. В целом бюджет местного самоуправления составляет лишь 16% консолидированного бюджета страны, и заметно менее половины консолидированного бюджета регионов (данные 2006 года).
В настоящее время решение данной проблемы идет по двум направлениям. С одной стороны, постепенно наращивается финансовая поддержка бюджетов территорий. Более того, в ряде регионов региональными властями передана муниципалитетам часть собственных доходных ресурсов.
С другой стороны, федеральный центр непосредственно участвует в решении наиболее крупных и болезненных вопросов. Ярким примером подобного подхода является капитальный ремонт и расселение ветхого и аварийного жилья. С этой целью создан Фонд содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства, в который передается 240 млрд. рублей.
Вместе с тем очевидно, что всего комплекса существующих в данной сфере проблем существующие механизмы не решают. Необходим поиск дополнительных решений в сфере межбюджетных отношений, в том числе направленных на поддержку органов местного самоуправления.
Следует отметить, что как в случае с местным самоуправлением, так и в случае с поддержкой регионов речь не идет о простом увеличении финансовой помощи со стороны федерального центра. Межбюджетные механизмы, способствуя выполнению обязательств государства перед гражданами, вместе с тем должны создавать стимулы для поиска регионами и муниципалитетами собственных источников доходов, развития ими своей экономики, привлечения капиталовложений и реализации инвестиционных проектов с привлечением средств бизнеса.
Территориальное развитие тесно связано с вопросами стратегического планирования. В настоящее время остро стоит вопрос о создании актуальных генпланов развития городов, программ развития территорий и субъектов федерации. Однако их разработка во многих случаях наталкивается на препятствия, в числе которых - отсутствие определенности со стороны федерального центра по размещению важнейших объектов, трасс и коммуникаций, реализации значимых инвестиционных проектов. Не имея таких данных, территории зачастую могут создавать документы перспективного планирования лишь формально.
Поэтому разработка программ территориального развития должна опираться на общую долгосрочную стратегию развития страны, учитывающую современные отраслевые приоритеты, схемы размещения важнейших инфраструктурных объектов (электростанций и ЛЭП, автотрасс, железных дорог, и т.д.) и крупнейшие индустриальные проекты, реализуемые на принципах государственно-частного партнерства. Именно эта стратегия должна стать основой для перспективного планирования со стороны субъектов федерации и муниципалитетов.
Экологическая безопасность и ее региональные аспекты
Актуальность экологических проблем.
Состоявшееся 30 января 2008 года заседание Совета Безопасности Российской Федерации, посвященное решению вопросов экологической безопасности, стало продолжением серии мероприятий и совещаний, посвященных экологической тематике. Благодаря им удалось не только заострить внимание органов власти и общества в целом на соответствующей проблематике, но и выработать конкретные решения, подразумевающие повышение эффективности экологического контроля и регулирования на всех уровнях государственной власти.
Сегодня необходимо признать: в целом ряде регионов экологическая ситуация является неблагоприятной. И хотя конкретные экологические проблемы обычно непосредственно привязаны к конкретной территории (субъекту федерации, муниципалитету), их острота позволяет рассматривать экологическую безопасность в целом как вопрос федерального значения, непосредственно связанный с задачей повышения качества жизни граждан.
Согласно данным аналитической справки, подготовленной к заседанию Совета Безопасности, экологически неблагополучными признаются примерно 15% территории России (около 2,5 млн. кв. км - это больше, чем Англия, Франция, Германия, Норвегия, Швеция и Финляндия вместе взятые). Здесь проживает почти две третьих населения страны. В 180 городах (среди них все крупнейшие города России) с населением свыше 60 млн. человек отмечены превышения предельно допустимых концентраций токсичных веществ в воздухе и/или источниках питьевого водоснабжения.
В период экономического роста с 1999 по 2006 годы показатели загрязнения окружающей среды ухудшились: суммарные выбросы в атмосферу от стационарных источников за этот период выросли более чем на 10%, от автотранспорта - на 30%, объем токсичных отходов вырос на 35%.
Объем нормативно очищенных сточных вод, поступивших в 2006 году в поверхностные водные объекты страны, составляет всего 12% от общего объема.
Это является результатом перегруженности или отсутствия очистных сооружений, а также низкой эффективности их работы и ухудшения их технического состояния.
Динамика ввода в действие мощностей по очистке воды и воздуха показала, что по сравнению с 1985 годом к началу XXI века произошло резкое снижение природоохранной деятельности предприятий: очистка сточных вод сократилась в 2 раза, оборотное водоснабжение - в 8 раз, улавливание и обезвреживание вредных газов -в 6,1 раза.
Несмотря на огромные запасы пресной воды, в стране все чаще возникают трудности с водоснабжением больших городов. Вода в большинстве рек Европейской части страны и многих реках Сибири классифицируется как загрязненная. От 35% до 60% питьевой воды, потребляемой населением некоторых регионов, не удовлетворяет санитарно-эпидемиологическим и/или санитарно-гигиеническим стандартам.
Неблагоприятная экологическая ситуация оказывает ощутимое влияние на состояние здоровья и продолжительность жизни населения. По офищшльным данным в России примерно 20-30% заболеваемости населения связано с провоцирующим действием загрязнения окружающей среды.
Из всех экологических факторов в нашей стране самое сильное негативное воздействие на здоровье населения оказывает загрязнение источников питьевого водоснабжения. Загрязненная вода на 30% ускоряет процесс старения. В России свыше 60% населения не получают с питьевой водой необходимое количество фтора, в то же время высокое содержание хлоридов и сульфатов (более 5 ПДК) в питьевой воде определяет повышенный уровень заболеваемости желчекаменной болезнью и болезнями сердечно-сосудистой системы. Повышенное содержание в питьевой воде железа, нитратов, хлоридов, сульфатов на отдельных территориях (Воронежская и Ростовская области, Республика Татарстан) приводит к распространению заболеваний эндокринной системы, болезней крови и кроветворных органов, мочеполовой системы и органов пищеварения.
Под воздействием высокого загрязнения атмосферного воздуха в Российской Федерации находится более 60 млн. человек. В этой связи следует отметить, что за последние 15 лет заболеваемость бронхиальной астмой увеличилась в 3 раза, а в экологически неблагополучных городах - в 5 раз. Количество аллергических заболеваний в нашей стране за 20 лет увеличилось в 4 раза.
Принципы модернизации системы обеспечения экологической безопасности.
Обращает на себя внимание, что в списке решений Совета Безопасности от 30 января 2008 года наибольшее место уделено вопросам совершенствования правовой и нормативной базы. Речь, в частности, идет о разработке новых законов и других нормативных актов, федеральных целевых программ (ФЦП), и т.д. Очевидно, что активная роль в этом процессе может принадлежать Федеральному Собранию.
При этом усилия по модернизации экологического контроля, законодательства и нормативной базы, имеющие своей целью улучшение экологической ситуации в стране, должны основываться на следующих принципах:
1. Упорядочение функций ведомств в сфере экологического контроля, четкое разделение полномочий между федеральными и региональными органами власти. Подключение всех уровней власти к решению задач в сфере защиты природы и экологической безопасности.
Необходимо предметно обсудить вопрос о создании специализированной профильной структуры в сфере обеспечения экологической безопасности.
2. Создание на региональном либо федеральном уровне объективных систем нормирования воздействия предприятий на окружающую среду, исключающих субъективный подход .
3. Модернизация системы экологических платежей. Они должны стимулировать предприятия к внедрению современных технологий, минимизртрующих воздействие на окружающую среду, и поощрять предприятия за такие действия.
В целом данная система должна стать частью общего комплекса мер, направленного на технологическую модернизацию отечественной экономики: повышения энергоэффективности, снижения ресурсоемкости, и т.д. При этом вопросы экологической безопасности обязательно необходимо учитывать при размещении новых предприятий и производственных мощностей.
4. Стимулирование выпуска продукции с современными и перспективными экологическими характеристиками, что необходимо как для внутреннего рынка, так и для развития экспорта (уже в настоящее время экологические ограничения являются основанием для запрета доступа в некоторые страны отдельных видов отечественной продукции; в перспективе данная ситуация может обостриться).
С точки зрения внутрироссийской ситуации, особое значение имеет законодательное регламентирование производства и использования более качественного моторного топлива.
5. Максимальная открытость политики в сфере экологической безопасности,
доступность всей необходимой информации, конструктивное взаимодействие с общественными организациями.
Гражданам должна быть доступна информация о качестве воздуха, воды, продуктов питания, и т.д. Одна из актуальных проблем в этой сфере, связанных со вступлением России в ВТО - применение правил, гарантирующих информирование потребителей о содержании генномодифицированной продукции.
6. Создание условий для повышения общей культуры и грамотности населения в вопросах экологической безопасности. Это полностью соответствует духу и букве Конституции России, статья 58 которой гласит: Каждый обязан сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам .
Важнейшим фактором, определяющим перспективы экологического состоящая России и ее регионов, является сознание людей, их ценностные ориентации и преобладающие мотивы поведения. Экологическое сознание формируется не одномоментно, благодаря пакету принятых законодательных актов; для этого требуется длительное время. Поэтому необходим долгосрочный комплекс образовательных и воспитательных программ, направленных на формирование основ экологического мышления, начиная с детского возраста. Формирование экологического сознания требует постоянной и неразрывной связи человека с природой.
Стратегической проблемой экологической безопасности является очевидная недооценка гражданами страны ценности предмета, которому угрожает реальная опасность, а именно природы России. В отличие от опасностей, угрожающих жизни и здоровью человека, угроза окружающей среде не воспринимается населением на нравственном уровне. Между тем, именно осознание ценности природы, как достояния нации могло бы стать национальной идеей, уникальной по своему объединяющему потенциалу.
Деятельность государства по установлению экологической идеологии обеспечит успех и эффективность любых практических мероприятий по экологической безопасности. Основными задачами этой деятельности должны быть:
мониторинг массового восприятия экологической проблематики; создание и внедрение природоориентированной системы ценностей;
воздействие на массовое сознание с целью формирования экологической культуры населения;
реализация и пропаганда проектов, основанных на гармоничных отношениях человека и природы.
В этой связи своевременным будет разработка и реализация Федеральной программы Экологическая культура .
Региональные аспекты.
Принципиально важно, чтобы в ходе модернизации территориальной политики учитывались не только интересы экономики и бюджета, но и социальная проблематика, и вопросы экологии и защиты окружающей среды.
Сегодня такие подходы лишь формируются. Так, в утвержденном в июне 2007 года Перечне показателей для оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации содержится один показатель, имеющий отношение к экологической безопасности населения: .Доля населенных пунктов, обеспеченных питьевой водой надлежащего качества .
Очевидно, что работа в этом направлении должна быть продолжена. Вопросы охраны природы должны занимать значимое место в территориальной политике России. Любую тенденцию в региональной политике России сегодня необходимо рассматривать через призму экологических требований. Это в полной мере относится, в частности, к решению таких задач, как разработка и реализация крупнейших проектов (строительство трубопроводов, трасс, и т.д.), создание экономических стратегий субъектов федерации и макрорегионов, и т.д. Все они, также как и другие важнейшие документы (такие, как стратегии развития приоритетных отраслей промышленности и сельского хозяйства) должны строиться на принципах минимизации ущерба для окружающей среды.
Особое значение имеет подготовка органами государственной власти субъектов федерации комплексных программ улучшения экологической ситуации в регионах. Такая работа должна вестись совместно с федеральными министерствами и ведомствами.
Наконец, большое значение для реализации территориальной политики России, ориентированной на экологические приоритеты, имеет качество местного самоуправления. Органы муниципальной власти, являясь наиболее близкими к населению, могут и должны участвовать в решении экологических задач.
Научное и технологическое обеспечение экологической политики.
Практическая реализация принципов экологической политики, изложенных выше, не
только не противоречит задачам развития экономики, но и способствует их решению.
Речь идет о мерах, стимулирующих внедрение новых технологий (а значит, обеспечивающих не только экологическую безопасность, но и снижение ресурсоемкое производств, и рост производительности труда), а также выпуск более современной и совершенной продукции.
Однако чтобы внедрять передовые, обеспечивающие экологическую безопасность технологии, нужны вложения в науку и НИОКР. Нужны, кроме того, законодательные стимулы, поощряющие как производителей, так и потребителей использовать эти новые технологии, отказываясь от устаревших и опасных.
Так, снижению вредных выбросов способствует и использование современных присадок к топливу, в частности, на основе спиртов, не наносящих вреда человеческому организму и не загрязняющих окружающую среду. Такие присадки уже существуют. Необходимо создавать стимулы к их производству и использованию, одновременно запрещая применение компонентов, которые наносят вред окружающей среде и здоровью людей. Необходимо также стимулировать выпуск современных автомобильных двигателей и соответствующих катализаторов.
Наибольшее влияние на здоровье населения оказывает качество питьевой воды. Поэтому внедрение современных технологий необходимо и в сфере водоочистки и водоподготовки (что предусмотрено, в частности, проектом Партии Единая Россия Чистая вода ). Россия имеет в этой сфере серьезные научные разработки; необходимо работать над их внедрением в практику.
Следует отметить, что помимо экологического эффекта, такая продукция дает возможность выходить на мировые рынки. Поэтому необходимо создавать и поощрять деятельность компаний, разрабатывающих и производящих соответствующее оборудование и вещества.
Учитывая большую социально-экономическую значимость соответствующих программ, необходимо также рассмотреть вопрос об их системной государственной поддержке: на законодательном, административном и бюджетном уровне. Одним из первых, но очень важных шагов в этом направлении может стать разработка и реализация ФЦП Чистая вода .