АВ 2006г. Выпуск 3 Проблемы развития и кодификации законодательства о ЖКХ в Российской Федерации
1. Общие проблемы развития и кодификации законодательства в сфере жилищно-коммунального хозяйства
Несмотря на большое количество принятых законов, направленных на решение проблем развития и кодификации законодательства в сфере жилищно-коммунального хозяйства в Российской Федерации систематизированного законодательства в данной области в нашей стране, к сожалению, до сих пор не создано. В настоящее время продолжают действовать несколько десятков законов, которые в какой-то части не утратили силу еще с советских времен. Также многие российские законы, принятые в период 1990-1993 гг., не соответствуют Конституции 1993 г., но, тем не менее, не отменены. Эта проблема осложняется тем, что на сегодняшний день фактически нигде и никем не установлена иерархия действующих нормативных актов, не определен исчерпывающий список их видов для различных нормотворческих органов. Поэтому постоянно возникают конфликты между федеральными нормативными актами и законами субъектов Федерации, между различными федеральными нормативными актами, между законами и нормативными договорами. Наблюдается тенденция подмены законов подзаконными актами, с одной стороны, и подмена предмета закона предметом подзаконного акта - с другой. Именно поэтому Конституционный Суд Российской Федерации перегружен делами о соответствии нормативных правовых актов Конституции России. Правоприменительные и правоохранительные органы работают в экстремальных условиях, а главными пострадавшими, как всегда в подобных ситуациях, становятся субъекты правоотношений и, в первую очередь, население и субъекты экономической деятельности которым ничуть не легче от вывода ученых о том, что в российской истории закону не повезло . Эти проблемы могут быть решены лишь реальным обеспечением прямого действия федеральных законов, а также систематизацией действующего законодательства.
Кроме того, в законодательстве последних лет заметно усилилась такая негативная тенденция, как обесценивание норм права. Наиболее ярко она проявилась среди норм, устанавливающих юридическую ответственность. Законодатель почти всегда предусматривает, в том числе и в нормах законодательства в сфере жилищно-коммунального хозяйства, специальные нормы, устанавливающие ответственность за нарушение положений принятого закона. Однако чаще всего дело сводится к повторению общеизвестной истины о том, что виновные лица несут ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации. Дублирование нормативных предписаний - еще одна правовая проблема - нарушает один из важнейших принципов законодательной техники - экономии правовых норм при изложении правовых предписаний, недопущение их повторов. Отступление от этих принципов приводит и к увеличению количества законов, в которых становится трудно ориентироваться правоприменителю, и к распространению правового нигилизма.
Не менее важно указать в данном контексте и на необходимость повышения эффективности работы судебной системы, которые, как и 10 лет назад, когда началась судебная реформа, по-прежнему остаются актуальными. Система правосудия должна стать способной разрешать в разумные сроки поступившие и обеспечивать безусловное исполнения принятых судами решений. Для этого необходимо: во-первых, повышение эффективности мер процессуального принуждения. Ничтожные штрафы за неявку в судебное заседание сводят на нет все усилия суда по быстрейшему рассмотрению дела и, более того, порождают уверенность, что вызов в суд может быть безнаказанно проигнорирован. Применение же более строгих мер административного законодательства за неуважение к суду настолько громоздко, что не ускоряет процедуру, а лишь усложняет ее. Во-вторых, необходимо совершенствование деятельности службы судебных приставов. По-прежнему им не хватает штатов, нет должного обеспечения техникой. Есть пробелы в законодательном регулировании применения ими средств принуждения, в том числе удержания лиц, в отношении которых вынесено судебное решение о приводе, законодательном регулировании проникновения приставов в жилые помещения. В-третьих, необходимо упрощение процедур рассмотрения дел. Нагромождение различных процедур, как, например, сейчас с арестом имущества, ведет лишь к большему воспроизводству нарушений, увеличению времени, необходимого как для соблюдения установленных правил, так и для контроля за их исполнением. В-четвертых, необходимо увеличение штатов судей, которое позволит уменьшить нагрузку на одного судью до нормальной. Количество обращений в суды, в первую очередь за разрешением гражданско-правовых и арбитражных споров, увеличивается с каждым годом, и эта тенденция, очевидно, сохранится в ближайшие годы. В-пятых, необходимо решить вопрос обжалования решений. Ни одна из существующих правовых систем не функционирует без судебных ошибок и механизмов их исправления. Если же решение при пересмотре оставлено в силе, то спора о его незаконности быть не может, поскольку источник недовольства коренится в самом существовании противоположных сторон спора, одна из которых всегда будет не согласна с решением.
Реформирование законодательства о налогах и сборах также является актуальным при рассмотрении вопросов совершенствования законодательства в области жилищно-коммунального хозяйства. Необходимо принятие глав Налогового Кодекса, регулирующих порядок исчисления и уплаты всех федеральных, региональных и местных налогов, а также разработка специальных налоговых режимов. Необходимо решать и возникшие проблемы применения НК. Изложение многих вопросов во 2 ч. Налогового кодекса РФ отличается от имевшегося в ранее действовавших положениях законодательства. Реализация ряда его норм требует разработки подзаконных актов. В налоговом законодательстве есть пробелы, неточности, противоречия, которые позволяют неоднозначно толковать отдельные положения. Поэтому пришлось принимать специальные законы о внесении дополнений и изменений во вторую часть НК и некоторые другие законодательные акты о налогах. Налоговая реформа должна реально обеспечить существенное снижение налогового бремени. Налоговое бремя нужно перераспределять. Следует отменять неэффективные и недействующие налоги. Конечно, частые изменения в налоговой сфере серьезно осложняют жизнь, причем как налогоплательщикам, так и налоговым органам. Однако стройная система налогового законодательства должна сформироваться. Очевидно также, что налоговые вычеты, которые в соответствии с нормами Налогового кодекса предоставляются физическим лицам в случае приобретения недвижимости при уплате подоходного налога должны быть существенно увеличены.
Проблемы развития и кодификации законодательства в сфере жилищно-коммунального хозяйства должны быть тесно увязаны с вопросом сокращения государственных и муниципальных расходов и дебюрократизации экономики . Для этого необходима координация деятельности федеральных органов государственной власти по устранению излишнего и неэффективного административного регулирования и повышения эффективности расходов государственных и местных бюджетов; решение вопроса о применении конкретных форм государственного регулирования предпринимательской деятельности (особенно, в сфере ЖКХ, строительства, банковской сфере) и подготовка предложений о целесообразности их дальнейшего использования; подготовка предложений об упорядочении разрешительных и контрольных (надзорных) функций федеральных органов исполнительной власти, их подразделений и подведомственных государственных учреждений, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и должностных лиц, уполномоченных на осуществление государственного контроля (надзора), за исключением налоговой и финансовой сфер; организация взаимодействия органов государственной власти в вопросах разграничения разрешительных и контрольных (надзорных) функций уполномоченных органов и организаций; совершенствование форм и методов проведения разрешительных и контрольных (надзорных) процедур в целях защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора). Проведение реформы, называемой дебюрократизация экономики требует: внесения изменений и дополнений в Градостроительный кодекс Российской Федерации с целью упрощения процедуры согласования и получения разрешительной документации; приведения законодательных актов в соответствие с федеральным законом об основах технического регулирования в Российской Федерации; приведение законодательства Российской Федерации в соответствие с Федеральным законом "О лицензировании отдельных видов деятельности"; установление правовых основ деятельности организаций саморегулирования; усиление ответственности за нарушение прав потребителей. Работа по дебюрократизации требует ее перенесения на уровень субъектов Российской Федерации. Устойчивый экономический рост является наиболее общей предпосылкой для оздоровления всей системы жилищно-коммунального хозяйства. В настоящее время на региональном и местном уровне нет достаточной заинтересованности в проведении структурных реформ, обеспечении равных условий конкуренции, привлечении экономической активности и инвестиций, сокращении субсидий экономике, санации неэффективных предприятий, дебюрократизации экономики. В субъектах Российской Федерации должно быть обеспечено поэтапное принятие нормативных документов по дебюрократизации контрольных и регистрационных функций государственных органов субъектов Российской Федерации.