АВ 2006г. Выпуск 3 Проблемы развития и кодификации законодательства о ЖКХ в Российской Федерации
2. Проблемы правового регулирования в области жилищного строительства, в том числе по вопросу внесения изменений в нормативные правовые акты в целях приведения их в соответствие с Градостроительным кодексом Российской Федерации (в том числе государственной экспертизы проектной документации, совершенствования государственного строительного надзора, усиления ответственности проектировщиков и застройщиков)
Перечень нормативных правовых актов:
1. Конституция Российской Федерации от 12.12.1993 г. (с изменениями на 25 июля 2003 года)
2. Земельный кодекс Российской Федерации (с изменениями на 31 декабря 2005 года). Федеральный закон от 25.10.2001 136-ФЗ
3. Градостроительный кодекс Российской Федерации (с изменениями на 31 декабря 2005 года). Федеральный закон от 07.05.1998 73-ФЗ
4. Федеральный закон от 17.11.1995 169-ФЗ Об архитектурной деятельности в Российской Федерации (с изменениями на 22 августа 2004 года)
5. Федеральный закон от 06.10.1999 184-ФЗ Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации (с изменениями на 31 декабря 2005 года)
6. Федеральный закон от 25.10.2001 137-ФЗ О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации (с изменениями на 31 декабря 2005 года)
7. Федеральный закон от 27.12.2002 184-ФЗ О техническом регулировании (с изменениями на 9 мая 2005 года)
8. Федеральный закон от 10.01.2003 15-ФЗ О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "О лицензировании отдельных видов деятельности" (с изменениями на 27 июля 2006 года)
9. Федеральный закон от 06.10.2003 131-ФЗ Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации (с изменениями на 25 июля 2006 года)
10. Федеральный закон от 21.07.2005 111-ФЗ О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации, Лесной кодекс Российской Федерации, Федеральный закон "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую" и Федеральный закон "О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации"
11. Федеральный закон от 22.07.2005 117-ФЗ О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "Об особых экономических зонах в Российской Федерации"
12. Федеральный закон от 31.12.2005 210-ФЗ О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации
13. Федеральный закон от 31.12.2005 206-ФЗ О внесении изменений в Федеральный закон "О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации" и некоторые другие законодательные акты Российской Федерации (с изменениями на 30 июня 2006 года)
14. Федеральный закон от 31.12.2005 199-ФЗ О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий (с изменениями на 15 февраля 2006 года)
15. Федеральный закон от 30.06.2006 93-ФЗ О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации по вопросу оформления в упрощенном порядке прав граждан на отдельные объекты недвижимого имущества
16. Федеральный закон от 27.07.2006 143-ФЗ О внесении изменений в статью 55 Градостроительного кодекса Российской Федерации
Одним из важнейших направлений совершенствования правового регулирования в области жилищного строительства является обеспечение безопасности в строительстве. Целый ряд обрушений зданий, имевших место в последнее время, достаточно четко свидетельствует об этом. Для обеспечения безопасности действующее законодательство устанавливает и институт лицензирования строительной деятельности, и государственную экспертизу проектной документации, и государственный строительный надзор и систему экспертиз (пожарной, экологической, санитарно-эпидемиологической и др.). Проблема заключается в том, что, с одной стороны, эта достаточно громоздкая система не вполне обеспечивает надлежащий уровень безопасности строительства, а, с другой стороны, существующая система административных надзорных институтов препятствует развитию инвестиционной деятельности в сфере строительства. В связи с несовершенством правовой базы, устанавливающей требования к проектным документам, заключения, выдаваемые надзорными органами, носят оценочный, субъективный характер, поэтому любая проектная документация может быть признана несоответствующей установленным требованиям. В силу этого процедура согласования проектной документации носит весьма длительный и затратный характер. Поэтому дальнейшее совершенствование законодательства в данной области должно быть связано с тем, чтобы при одновременном повышении уровня безопасности строительства существенно снизить административные барьеры. Предлагаемые Градостроительным кодексом государственная экспертиза проектной документации и объединение надзоров (соответствующие нормы должны быть введены в действие с 1 января 2007 года) - большой шаг в этом направлении, поскольку позволяет разграничить полномочия между разными уровнями власти и ввести единый государственный строительный надзором вместо всех на сегодняшний день существующих. В настоящее время настоятельно требуется создать правовой механизм, обеспечивающий деятельность органов единого надзора.
Следует указать на существенную правовую проблему, осложняющую процесс становления системы экспертизы проектной документации. Очевидно, что целью введения единой государственной экспертизы должно стать упрощение порядка согласования, прежде всего, проектной документации, поскольку единая экспертиза применяется вместо всех других. Но реализация этого механизма невозможна без принятия специальных нормативных актов - технических регламентов - которые должны быть разработаны на основе Федерального закона от 27.12.2002 184-ФЗ О техническом регулировании . Именно эти регламенты должны установить четкие, формально определенные требования, касающиеся биологическо, химической, промышленной и иных видов безопасности. К настоящему моменту такие регламенты до сих пор не приняты. Более того, в настоящее время и вплоть до 1 января 2007 года государственная экспертиза проектной документации проводится вместе со всеми другими экспертизами. Таким образом, введенный механизм не упрощает, а, наоборот, скорее осложняет процесс согласования проектной документации.
Проблемы ответственности при осуществлении государственной экспертизы документов, подготавливаемых в рамках градостроительной деятельности, по-прежнему остаются одними из наиболее актуальных в области развития градостроительного законодательства и активно обсуждаются специалистами, занимающимися проблемами проектирования. Достаточно часто их позиции становятся критическими по отношению к нормам Градостроительного кодекса Российской Федерации. В качестве примера этого уместно привести итоги исследования, проведенного фондом Институт экономики города .
_________________________
Фонд Институт экономики города . Законодательство и мониторинг реформ. Рынок доступного жилья. Градостроительный кодекс в вопросах и ответах. Вопрос (13) о государственной экспертизе документов территориального планирования, документации по планировке территории.
Прежде всего, полагают эксперты фонда, необходимо определение понятий и, в частности, решение вопроса о том, что такое экспертиза, и о том, необходимо ли разделение экспертизы документов градостроительного проектирования и проектной документации.
Экспертиза - определяют они - это действия по проверке соответствия предоставленной документации на соответствие установленным требованиям. Это определение, рассматриваемое с позиции определения ответственности, приводит к постановке двух вопросов: во-первых, о субъекте ответственности за наличие указанного соответствия и, во-вторых, о субъекте экспертизы и возможности возложения на него ответственности за собственно проведение экспертизы.
Специалисты фонда, анализируя первый вопрос, выделяют двух субъектов ответственности - базового и промежуточного : первым непосредственным ( базовым ) субъектом такой ответственности всегда и при всех обстоятельствах должно быть лицо, утвердившее представленную документацию. Здесь мы обязаны обратить внимание на принципиальное отличие лиц, утверждающих документацию градостроительного проектирования и проектную документацию. В первом случае - это органы публичной власти, во втором - частные (физические и юридические) лица. Уже по этой причине становится понятным, почему необходимо разделять экспертизу документации градостроительного проектирования и проектную документации. Вторым субъектом промежуточным , несущим субсидиарную ответственность, должно быть лицо, которое провело экспертизу. Такое требование является логичным и закономерным и напротив - его отсутствие в законе должно рассматриваться как недостаток закона и формируемой на его основе системы.
Итак, с приводимой точки зрения, при рассмотрении вопроса об определении субъекта ответственности экспертиза вторична по отношению к первичной базовой ответственности, которую несет утверждающее лицо. В силу вторичности, указывают исследователи, экспертиза является посредствующей функцией. Исходя из этого, вопрос о том, кто является субъектом экспертизы-проверки по мнению аналитиков, решается следующим образом. Во-первых, таким субъектом является само утверждающее лицо, которое не пользуется услугами посредника-эксперта. В таких случаях не возникает необходимости в специализированной услуге, называемой экспертиза , или отрицается ее необходимость. Во-вторых, в число субъектов входит привлекаемый утверждающим лицом посредник-эксперт, который может быть либо государственным служащим (группой (комиссией) государственных служащих, государственных экспертов), либо частным (физическим, юридическим) лицом, которое обладает правом проведения экспертизы - если необходимость и порядок приобретения-подтверждения такого права определяется законом. Субъектом экспертизы является также частное (физическое, юридическое) лицо, которому утверждающее лицо доверяет, но которое не обладает формальным правом проведения экспертизы (будь то в силу отсутствия требования законодательства о приобретении такого права, либо в силу нежелания таким правом обладать). По причине посредствующего страховочного характера экспертизы утверждающее лицо может пожелать воспользоваться услугами сразу нескольких посредников-экспертов.
Таким образом, по мнению аналитиков фонда, государство - это лишь один из многих субъектов экспертизы. Но этот вывод приводит к необходимости разрешения вопроса о том, в каких случаях именно государство должно осуществлять экспертизу. Ответ на данный вопрос основан на утверждении, что документацию градостроительного проектирования утверждают органы публичной власти. Эти органы, утвердив соответствующую документацию, должны нести ответственность за ее правильность, соответствие требованиям законодательства, а также нести имущественную ответственность. Такая обязательная ответственность может быть обеспечена только бюджетом конкретного публичного образования. В случае, когда документация проходит государственную экспертизу, ответственность утверждающего публичного органа (заказчика документации) по необходимости должна разделяться между этим органом и другим публичным органом, представляемым государственным экспертом. Однако же, первичную базовую ответственность во всех случаях несет утвердивший документацию публичный орган. Именно он заинтересован в качественной проверке соответствия. У него всегда есть различные способы осуществить такую проверку, о чем было сказано выше. Феномен государственной экспертизы документации градостроительного проектирования, указывают специалисты фонда, состоит в том, что она фактически проводится дважды. Первый раз - государственным органом экспертизы, который должен нести имущественную ответственность. Второй раз - государственными, муниципальными органами власти, которые утверждают соответствующие документы и также должны нести реальную, имущественную ответственность за утверждаемые ими документы.
Проблема заключается в том, что одно и то же, однотипное действие по проверке осуществляется два раза представителями двух различных органов публичной власти. При этом и имущественная ответственность за одно и то же действие, дважды осуществленное двумя различными органами публичной власти, должна дважды обеспечиваться из двух публичных бюджетов. Градостроительный кодекс нормаой части 3 статьи 59 установил имущественную ответственность органов государственной экспертизы: В случае наличия положительного заключения государственной экспертизы проектов документов территориального планирования, не соответствующих требованиям технических регламентов, соответственно Российская Федерация или субъект Российской Федерации несет субсидиарную ответственность за причинение вреда . Речь идет о вреде, причиненном жизни или здоровью физических лиц, имуществу физических или юридических лиц в результате утверждения не соответствующих требованиям технических регламентов документов территориального планирования. Таким образом, указывают эксперты, вместо полного упразднения государственной экспертизы документации градостроительного проектирования состоялось решение, половинчатость которого состоит в следующем. Вопреки нелогичности и избыточности самого института государственной экспертизы документации градостроительного проектирования, этот институт был сохранен в урезанном виде - только применительно к проектам документов территориального планирования с выведением из-под опеки этого института документации по планировке территории. Такое половинчатое решение (частичное сохранение вместо упразднения) сопряжено со следующими парадоксами: во-первых, с одной стороны, создаваемый (преобразуемый) институт является государственным, а с другой стороны - факультативным, не обязательным. То, что этот государственный институт является факультативным и необязательным, следует из следующих норм Градостроительного кодекса РФ: Федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, объединения граждан по собственной инициативе могут направить проекты документов территориального планирования на государственную экспертизу. Расходы, связанные с проведением государственной экспертизы проекта документа территориального планирования, несут лица, по инициативе которых проект документа территориального планирования направлен на государственную экспертизу (часть 1 статьи 29); Направление проекта документа территориального планирования на государственную экспертизу или получение отрицательного заключения государственной экспертизы проекта документа территориального планирования не является препятствием для утверждения документа территориального планирования (часть 1 статьи 29). Создается странный, может быть, уникальный феномен - государственный институт является необязательным. Во-вторых, с одной стороны, законом определена норма о создании государственного института, но не установлен срок создания (преобразования) - в Кодексе нет норм на этот счет (в отличие от иных позиций, связанных со сроками; вероятно в силу обязательности соответствующих позиций и необязательности рассматриваемой). С другой стороны, не возникает последствий в случае, невыполнения норм о создании такого института. Аналитики фонда предлагают рассмотреть данную проблему и еще с одной стороны: по их мнению, институт государственной экспертизы документов территориального планирования не имеет долгосрочной перспективы. Однако, он является страховочным механизмом , рассчитанным на переходный период, своего рода буфером для обеспечения последовательности преобразований.
В настоящее время существует необходимость изменения целого ряда федеральных законов: Об экологической экспертизе , О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения , О промышленной безопасности опасных производственных объектов , О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера , Об основах охраны труда в Российской Федерации , Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации , Об охране окружающей среды , О безопасности гидротехнических сооружений , О пожарной безопасности , Об архитектурной деятельности в Российской Федерации , Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений . Названные правовые акты, помимо предусмотренной Градостроительным кодексом Российской Федерации государственной экспертизы проектной документации, предусматривают целый ряд иных экспертиз. Целесообразно внести в них изменения, исключив из предмета этих экспертиз проектную документацию, хотя сами институты специализированных государственных экспертиз, безусловно, должны сохраниться.
Первоочередной задачей является также внесение изменений в Кодекс об административных правонарушениях с целью включения органов единого надзора в число органов, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях в соответствующих сферах и выносить решения о привлечении к административной ответственности.
В ряде случаев, необходимо устранить коллизии, возникшие в ходе принятия Градостроительного кодекса и последующих правовых актов. Например, Федеральным законом от 31.12.2005 199-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий" введена новая статья 61 Кодекса, предусматривающая передачу субъектам Российской Федерации полномочий Российской Федерации по организации и проведении государственной экспертизы проектов документов территориального планирования и государственной экспертизы проектной документации. При этом передача субъектам Российской Федерации полномочий по организации и проведению государственной экспертизы результатов инженерных изысканий не предусмотрена. Одновременно нормы названного Закона содержат положения о том, что государственная экспертиза проектной документации объектов, за исключением указанных в части 51 статьи 6 Кодекса, и результатов инженерных изысканий, выполняемых для подготовки такой проектной документации, проводится органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, уполномоченным на проведение государственной экспертизы проектной документации, или подведомственным ему государственным учреждением. Но субсидиарная ответственность субъекта Российской Федерации за причинение вреда в результате ошибочных или недостоверных результатов инженерных изысканий в случае выдачи указанным органом или подведомственным ему государственным учреждением положительного заключения государственной экспертизы результатов инженерных изысканий, не соответствующих требованиям технических регламентов не предусмотрена. Следовательно, возникает коллизия норм ст.ст.6, 49 и 60 Градостроительного кодекса Российской Федерации, которая должна быть устранена посредством внесения соответствующих изменений в Кодекс.
Другой пример: согласно ч.1 ст. 54 Кодекса государственный строительный надзор осуществляется при строительстве, реконструкции объектов капитального строительства, а также при их капитальном ремонте, если при его проведении затрагиваются конструктивные и другие характеристики надежности и безопасности таких объектов и проектная документация таких объектов подлежит государственной экспертизе в соответствии со статьей 49 Кодекса либо проектная документация таких объектов является типовой проектной документацией или ее модификацией. Очевидно, что следствием данной формулировки является возможность неоднозначного толкования положений о том, в каких именно случаях должен осуществляться государственный строительный надзор. Данная формулировка нуждается в корректировке.
Терминология Градостроительного кодекса и некоторых других законодательных актов требуют уточнения. Например, нормы Земельного кодекса Российской Федерации предусматривают возможность заключения договоров о развитии застроенных территорий в целях осуществления на таких территориях жилищного строительства. Но понятие "развитие территории в целях жилищного строительства", критерии определения таких территорий, порядок предоставления права на развитие таких территорий в действующем законодательстве отсутствует. Представляется необходимым внести соответствующие поправки в нормы Градостроительного кодекса.
В дополнение к изложенному следует отметить, что не менее эффективным может стать и альтернативный путь повышения безопасности в строительстве (возможность его реализации заложена в нормы ст.50 Градостроительного кодекса) - это развитие института негосударственной экспертизы проектной документации. Однако этот путь требует достаточно существенной корректировки действующего законодательства. В частности, положения Градостроительного кодекса должны быть дополнены нормами об ответственности застройщика в случае причинения вреда третьим лицам, если вред был причинен в результате нарушений, допущенных при проектировании или строительстве. Ответственность за причинение вреда жизни, здоровью и имуществу третьих лиц наряду с виновными исполнителями конкретных работ должен нести застройщик. Таким образом, лицо, которому причинен ущерб, должно получить право выбора субъекта, от которого оно сможет потребовать возмещения вреда - от застройщика или непосредственно от исполнителя (производителя) работ. При этом застройщику, безусловно, следует предоставить право регрессного требования к причинителю вреда. Введение данной нормы представляется необходимым, поскольку положения, регулирующие указанные вопросы, в настоящее время закрепляют ответственность исключительно проектировщиков и собственно строительных организаций (т.е. исполнителей работ). Кроме того, введение института негосударственной экспертизы, очевидно, потребует закрепления в действующем законодательстве положений об обязательном страховании имущественной ответственности застройщиков за причинение вреда. Данный механизм должен создать дополнительные гарантии качественного проектирования и ведения строительных работ: страховая компания, принимающая на себя обязанности по возмещению вреда, должна будет тщательно проверять и проектную документацию и процесс строительства. Представляется очевидным, что самостоятельно проводить все эти проверки страховые компании не смогут, но эти функции достаточно эффективно смогут реализовывать негосударственные, т.е. частные организации. Данная система должна функционировать только в качестве альтернативной по отношению к системе государственной экспертизы. И изменения в законодательстве должны предоставлять застройщику возможность самостоятельно выбирать, услугами какой системы он воспользуется: государственной экспертизы или обязательного страхования.
Наконец, представляется целесообразным внесение изменений в действующее законодательство, которые бы позволили ввести и развить институт саморегулируемых профессиональных организаций (СПРО) в области строительства. При этом следует закрепить норму об обязательном членстве в данных СПРО строительных и проектных организаций. Нормы об ответственности (субсидиарной) СПРО за действия своих членов перед третьими лицами, несомненно, приведет к тому, что СПРО будет осуществлять собственный контроль за качеством оказываемых ими услуг (производимых работ). Как представляется, реализация предложенных мер приведет к существенному повышению безопасности в сфере строительства.
Определенная корректировка требуется и в области регулирования долевого строительства. В частности, следует внести изменения в нормы Федерального закона от 30.12.2004 214-ФЗ Об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и иных объектов недвижимости и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации . В Закон необходимо включить нормы, которые бы могли существенно ограничить (в идеале - запретить) схему предварительных договоров, которая позволяет отступить от требований Федерального закона. Кроме того, целесообразно разработать и законодательно внедрить систему обязательного страхования вкладов дольщиков, поскольку, как и в случае с системой обязательного страхования в строительстве, страховая компания становится дополнительным институтом, гарантирующим соблюдение прав граждан - участников долевого строительства.
В настоящее время в жилищном строительстве весьма распространена система так называемых инвестиционных договоров . Гражданин, заключая данный договор с застройщиком становится инвестором или соинвестором . На этом основании затройщик во взаимоотношениях с данным гражданином действует, исходя из норм законодательства об инвестиционной деятельности, т.е., в сущности, относится к своим соинвесторам как к предпринимателям, перекладывая на них все свои профессиональные риски. При этом совершенно не принимаются во внимание нормы ст.9 Федерального закона от 26.01.1996 г. 15-ФЗ О введении в действие части второй Гражданского кодекса Российской Федерации , которые предусматривают, что в случаях, когда одной из сторон в обязательстве является гражданин, использующий, приобретающий, заказывающий либо имеющий намерение приобрести или заказать товары (работы, услуги) для личных бытовых нужд, такой гражданин пользуется правами стороны в обязательстве в соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации, а также правами, предоставленными потребителю Законом Российской Федерации от 07.02.1992г. 2300-1 О защите прав потребителей и изданными в соответствии с ним иными правовыми актами. Тем самым, физическое лицо, участвующее своими личными средствами в строительстве недвижимости, должно иметь для защиты своих законных прав статус потребителя, а вовсе не субъекта инвестиционной деятельности, т.е. профессионального предпринимателя, осуществляющего свою деятельность самостоятельно, на свой риск с целью получения прибыли. Соответствующие дополнения должны быть внесены в Федеральный закон.
Субъектам Российской Федерации также предстоит серьезная работа по изменению своего законодательства. Нормы Градостроительного кодекса передали субъектам Российской Федерации практически все полномочия, касающиеся организации и проведения государственной экспертизы проектов документов территориального планирования и проектной документации. Расширен перечень объектов, не подлежащих обязательной государственной экспертизе. Согласно Кодексу он включает отдельно стоящие объекты капитального строительства с количеством этажей не более чем два, общая площадь которых составляет не более чем 1500 квадратных метров, не предназначенных для проживания граждан и осуществления производственной деятельности (торговые или развлекательные комплексы и т.п.).
Как уже отмечалось, нормы Кодекса определили, что предметом экспертизы является проверка соответствия проекта требованиям технических регламентов, в том числе требованиям безопасности и результатам инженерных изысканий, а заключение не должно содержать оценки экономической эффективности проектной документации и рекомендаций по ее утверждению. Однако ввиду (также отмеченного) отсутствия на настоящий момент технических регламентов, субъектам Российской Федерации необходимо утвердить собственные временные нормы о составе разрабатываемой проектной документации и комплектности представления ее на экспертизу.
Государственную экспертизу на территории субъекта Российской Федерации должен или проводить орган исполнительной власти, подчиненный непосредственно органу высшему исполнительной власти субъекта федерации, или подведомственное ему государственное учреждение. Региональный орган государственной экспертизы должен быть независимым от других структур государственной власти. С точки зрения экономических интересов субъекта федерации целесообразно превратить государственную экспертизу в инструмент, обеспечивающий эффективность бюджетных капиталовложений. В связи с этим представляет определенный интерес опыт отдельных регионов России, объединяющих функции государственной экспертизы проектов и мониторинга ценообразования в строительстве. Региональный орган государственной экспертизы каждого субъекта федерации должен будет разработать положение о порядке проведения государственной экспертизы проектов на территории субъекта федерации.
Реформа законодательства в сфере жилищно-коммунального хозяйства не может быть системной, если соответствующие изменения не будут внесены в законодательство местном самоуправлении, поскольку реформа должна охватить все урони публичной власти. Следует помнить о том, что согласно нормам Федерального закона от 06 октября 2003 года 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" вопросы жилищно-коммунального хозяйства являются вопросами местного значения. Многие конфликты, связанные со строительством, возникают на местном уровне, наиболее типичным примером этого явлются конфликты между застройщиками и населением, проживающим в непосредственной близости от объекта строительства. Согласно ч.2 ст.39 Градостроительного кодекса и аналогичному по смыслу п.3 ч.3 ст.28 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" вопрос о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования подлежит обсуждению на публичных слушаниях. Порядок организации и проведения публичных слушаний определяется уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования с учетом положений настоящей статьи. Но ни Градостроительный кодекс, ни Федеральный закон о местном самоуправлении не определяют условий проведения слушаний, вопросов, касающихся порядка их проведения, наконец, наиболее важного момента - правил принятия решений. Из норм действующего законодательства неясно, какое минимальное число жителей муниципального образования (или его части) должно принимать участие в слушаниях, как должны быть оформлены решения, принимаемые в ходе слушаний, какие правовые последствия они имеют. Очевидно, что перечисленные вопросы не могут быть разрешены нормами муниципальных правовых актов, необходимо внесение изменений и в ст.39 Градостроительного кодекса, и в ст.28 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".
Реформу градостроительного законодательства существенно осложняет тот факт, что проводимая в настоящее время параллельно с ней реформа местного самоуправления не завершена. В связи с этим ряд органов местного самоуправления (прежде всего, поселений) попросту не в состянии на данный момент осуществлять ряд своих полномочий в сфере местного самоуправления, например, утверждать нормативы градостроительного проектирования и другие вопросы организации градостроительства. Возможно, следует в течение переходного периода (который согласно нормам федерального законодательства длится до 2009 года) разрешить временное осуществление этих полномочий структурными подразделениями исполнительных органов местного самоуправления муниципальных районов.
Осуществляя правовую реформу в сфере регулирования жилищного строительства, в том числе по вопросу внесения изменений в нормативные правовые акты в целях приведения их в соответствие с Градостроительным кодексом Российской Федерации целесообразно учитывать зарубежный опыт. Он достаточно подробно описан и проанализирован. Ниже приводятся наиболее интересные аспекты, касающиеся перечисленных вопросов.
_________________________
Источник: "Газета Стройка" 18 (2004) рубрика "Стройинформ"
В вопросах оценки проектирования в условиях рыночной экономики следует больше внимания уделять зарубежному опыту, который показывает, что современный этап научно-технической революции качественно изменил подход к содержанию проектной деятельности. Значительно усложнилось определение эффективности проектов, появились новые виды оценок, отражающих нынешний уровень конкурентоспособности продукции.
Термин качество определяется за рубежом как соответствие объекта предварительно заданным требованиям, т.е. качество - это удовлетворение требований заказчика.
За рубежом оценка технического уровня и качества проектов делится, в основном, на 2 главные группы аспектов и показателей: финансовую и качественную.
В финансовой группе аспектов относительно узкие показатели отдачи капитальных вложений и прибыльность вновь созданного объекта дополняются более широкими схемами расчетов по уровню новизны продукции, ее соответствия перспективному рыночному спросу, анализом сравнения с продукцией конкурирующих фирм. При этом сама оценка прибыльности нового объекта приобретает стратегический характер, так как учитывается не только срок окупаемости капитальных вложений, но и такой новый показатель - как прогноз стабильности или длительности конкурентоспособности продукции.
В качественной группе аспектов основными являются усложненные эксплуатационные характеристики готового (построенного) объекта, вытекающие из требований современного этапа научно-технической революции и включающие: возможность применения самой современной технологии и ее динамичных изменений без остановки производства и дополнительных капитальных вложений; гибкость производства, способность к быстрым перестройкам, смене объемов и номенклатуры выпускаемой продукции.
Исходя из изложенного выше, качество проектов должно оцениваться по гораздо более широкому, чем прежде, кругу критериев. Их совокупность предлагается условно разделить на следующие 2 группы.
1. Показатели качества проектов, установленные в связи с переходом экономики к новому технологическому укладу. (Они характеризуют производственно-технические, технологические и эксплуатационные параметры будущего объекта).
2. Показатели качества проектов, определяемые усложненными условиями конкуренции на рынке. (Они характеризуют перспективу конкурентоспособности продукции с учетом гибкой и быстрой перестройки технологии, изменения номенклатуры и объема выпуска продукции).
Эффективность проекта в условиях рынка предлагается определять тем, в какой мере его реализация обеспечивает улучшение общих конкурентных позиций организации. При этом должна существенно увеличиваться роль показателей, определяющих стоимость проектирования и строительства, роста удельного веса стоимости проектирования в общей сумме затрат на строительство за счет более детальной проработки задания на проектирование, использования более совершенной техники, автоматизирующей труд проектировщиков, применения компьютерных программ.
В связи с изложенным очевидно, что проектное дело (в широком смысле слова) должно постоянно перестраиваться, приспосабливаясь к механизму адаптации изменениям в экономике и новым этапам научно-технической революции.
В этих условиях на проектировщиков следует возлагать функции обеспечения взаимосвязей науки с производством, со строителями, поставщиками материалов, конструкций и изделий, сырья. При этом выпущенную продукцию необходимо увязывать с динамично меняющимся спросом на рынке. Поэтому современный проект, нацеленный на производство продукции высшей степени конкурентоспособности, обязательно должен учитывать не только уже существующие результаты научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ в данной отрасли и в отраслях, обеспечивающих материально-техническое снабжение проектируемого производства, но и перспективы развития соответствующих научных дисциплин и областей конструкторско-технологических разработок. Такая оценка должна даваться как минимум на весь срок строительства объекта с тем, чтобы в ходе его практической реализации внести коррективы, поднимающие уровень создаваемого производства к моменту его пуска на самую высокую отметку для существующих достижений НТР.
Исследования показывают, что качественный проект должен быть нацелен на обеспечение оптимального соотношения стадий производственного процесса и оптимальной структуры материальных затрат. Например, в США проект промышленного предприятия не считается эффективным, если он не предусматривает снижение энергопотребления не менее чем на 4%, по сравнению с аналогичными существующими. Это значит, что осуществляется практически новая разработка и внедрение энергосберегающей технологии, поскольку другие способы экономии энергии во многих отраслях уже исчерпаны.
Как правило, проект будет считаться современным, если он предусматривает встроенный в технологию контроль качества на стыке каждых последовательных стадий производственного процесса. Такая система была впервые применена в Японии еще в 70-е годы ХХ столетия.
За рубежом в создании действенной системы производственно-бытовых связей современных предприятий центральное место занимают организации проектировщиков. Именно на стадии проектирования ими учитываются способы гибкого приспособления производства к конкретному спросу, что является обязательным условием конкурентоспособности продукции.
Таким образом, новый технологический уклад не исчерпывается применением современного оборудования и технологии. Эффективный подход к проектированию означает ломку традиционных связей на всех этапах от научной идеи до рыночной политики сбыта созданной продукции.
Зарубежный опыт показывает, что рост эффективности производства и укрепления конкурентоспособности продукции не достигается, если перестройка производственных методов затрагивает только некоторые звенья в цепи создания проекта. Необходимо комплексное преобразование всего инновационного процесса, к чему в масштабах РФ условия еще пока только подготавливаются.
Градостроительное (правовое) зонирование
_________________________
Источник: Фонд Институт экономики города . Законодательство и мониторинг реформ. Рынок доступного жилья. Градостроительный кодекс в вопросах и ответах. Вопрос (26) о том, какая модель градостроительного (правового) зонирования зафиксирована Градостроительным кодексом РФ - американская, французская, немецкая или иная.
Поскольку особенности систем регулирования землепользования и застройки в разных странах интересны нам с позиции их применимости в российской практике, важно сосредоточиться не столько на многочисленных, разнообразных и подчас противоречивых деталях этих систем, сколько на их принципиальных типологических отличиях. В этой связи важно осветить:
1. общие, универсальные принципы градостроительного (правового) зонирования, существующие во всех развитых странах;
2. основные типологические группы cистем градостроительного (правового) зонирования и их обобщенные характеристики.
1. Общие, универсальные принципы градостроительного (правового) зонирования.
Градостроительное (правовое) зонирование существует в условиях рынка недвижимости, когда у объектов недвижимости могут меняться субъекты владения, т.е. в условиях наличия оборота недвижимости. Это обстоятельство кардинальным образом отличает рассматриваемую систему градостроительного (правового) зонирования от системы градостроительства социалистического толка, когда субъект собственности оставался неизменным и был представлен унифицированным государством, а объекты недвижимости в таких условиях не могли менять владельцев. В условиях рынка недвижимости возникает объективная необходимость установить права на использование и строительное изменение объектов недвижимости таким образом, чтобы эти права могли бы существовать вне прямой зависимости от намерений конкретных владельцев и могли сохранять свою силу и в случаях смены владельцев. В этом состоит фундаментальный принцип, присущий всем национальным системам градостроительного (правового) зонирования. Различия же состоят в том, как эти права устанавливаются, вводятся и применяются. Развивая локальные рынки недвижимости, города России не могут быть исключениями из общих универсальных закономерностей функционирования рынка. Поэтому они стоят перед объективной необходимостью введения системы градостроительного (правового) зонирования.
Относительно применимости градостроительного (правового) зонирования в отечественной практике следует отметить два обстоятельства исторического и технического плана. В досоциалистический период отечественной истории, когда в России существовал рынок, принципы градостроительного (правового) зонирования уже использовались в практике градорегулирования, но они не получили дальнейшего развития в силу смены экономического строя. В техническом плане можно сказать, что принципы зонирования (в прагматических терминах функционального и строительного зонирования) практиковались и в социалистический период отечественной истории. Поэтому нет оснований утверждать, что в плане применимости градостроительное (правовое) зонирование является полностью чуждым для отечественной практики инструментом градостроительного проектирования.
2. Основные типологические группы cистем градостроительного (правового) зонирования и их обобщенные характеристики.
Два главных критерия сопоставления национальных систем градостроительного (правового) зонирования позволяют выявить их основные отличия, не сосредоточиваясь на деталях частного характера. Такими критериями являются степень свободы административных органов в толковании содержания прав, установленных нормативными правовыми актами градостроительного (правового) зонирования (1) и технология установления прав использования и изменения недвижимости (2).
(1) Толкование содержания прав.
Проводя сопоставление по первому критерию, легко обнаружить, что Россия в данный момент стоит далеко в стороне от развитых стран в части трактовки содержания прав. Российским должностным лицам предоставлена максимально возможная свобода в этом вопросе, источником которой является отсутствие соответствующих нормативных правовых актов, где права использования недвижимости были бы сформулированы юридически корректным образом.
Проблема границ трактовки прав использования недвижимости имеет следующее происхождение. Эти права распадаются на две группы: так называемые рутинные и условные права. Рутинные права - это относительно простые и ясные права, которые могут быть описаны юридически однозначным образом. В силу их однозначности практически не возникает проблем с трактовкой этих прав, и соответственно здесь нет ситуации с принятием решений по усмотрению чиновников. Однако, далеко не всегда границы использования и изменения недвижимости могут быть описаны однозначным и непротиворечивым образом. Один и тот же вид использования недвижимости в одних и тех же параметрах может быть разрешен или не разрешен в зависимости от наличия или выполнения определенных условий. Применительно к таким заведомо неформализуемым условиям и возникают ситуации трактовки или дополнительных согласований. Эти ситуации разрешаются посредством процедур согласований с участием правообладателей недвижимости и общественности (публичные слушания), а также путем четкого разделенияя ответственности и вопросов ведения между отдельными государственными органами применительно к определенным аспектам решаемых вопросов.
Соотношение рутинных и условных прав подвержено цикличной динамике: периодически возрастает сфера распространения одних и соответственно сужается сфера действия других. Со временем в национальных системах градостроительного (правового) зонирования достигается определенный баланс. Однако, нет оснований говорить о выраженной типологии, которая позволяла бы различать национальные системы правового зонирования по рассматриваемому критерию (за исключением Великобритании, которая в этом отношении стоит особняком). В этой стране значительные права по трактовке ситуаций применительно к разработке и действию нормативных правовых актов градостроительного (правового) зонирования переданы министру окружающей среды.
(2) Технология установления прав использования и изменения недвижимости.
Применительно к этому критерию можно говорить с достаточной определенностью, хотя и с определенными допущениями о двух типах систем градостроительного (правового) зонирования - американской и западноевропейской.
Американский тип зонирования, практикуемый в США, в части технологии градостроительного (правового) зонирования характеризуется следующими особенностями:
высокая самостоятельность органов местного самоуправления в проведении и реализации градостроительного (правового) зонирования при недостаточной координации интересов и планов сопряженных муниципалитетов в части регионального развития;
при планировании развития муниципалитетов акцент делается на декларирование политик по различным направлениям в форме стратегических планов социально-экономического развития; пространственные аспекты развития в форме генеральных планов имеют большей частью рекомендательное значение (за исключением некоторых штатов, где им придается характер обязательных документов, которые используются как основа для разработки местных нормативных правовых актов градостроительного (правового) зонирования);
градостроительное (правовое) зонирование муниципалитетов чаще всего производится в один этап - на всю территорию и по всем компонентам: виды разрешенного использования недвижимости, предельные параметры разрешенного строительного изменения недвижимости и предельные размеры земельных участков применительно ко всем выделенным территориальным зонам;
планировочные проекты чаще всего разрабатываются в форме проектов подразделения свободных территорий на земельные участки для последующей застройки; они основываются на стандартах градостроительного (правового) зонирования и подразделения (межевания) территории; в этих проектах могут предлагаться поправки к регламентам градостроительного (правового) зонирования, которые должны пройти установленные процедуры согласования и утверждения.
Западноевропейская система градостроительного (правового) зонирования. Естественно, что такой системы в чистом виде не существует. Имеются национальные системы, которые отличаются друг от друга. Обобщающий термин имеет условное значение в том смысле, что он используется для того, чтобы показать общие для западноевропейских стран (прежде всего таких, как Германия и Франция) характеристики, отличные от характеристик системы, практикуемой в США. Особенности западноевропейской системы градостроительного (правового) зонирования состоят в следующем:
высокая самостоятельность органов местного самоуправления в проведении и реализации градостроительного (правового) зонирования при координации интересов сопряженных муниципалитетов и органов власти вышестоящих уровней посредством планов регионального развития;
на уровне муниципалитетов действует двухстадийная система планировки; первая стадия разрабатывается в форме общих пространственных схем/планов рекомендательного характера - директивных схем (Франция) или планов использования территории (Германия); вторая стадия разрабатывается уже в форме местных юридических актов правового зонирования - планов землепользования (Франция) или планов застройки (Германия);
градостроительное (правовое) зонирование муниципалитетов складывается как совокупность документов (планов землепользования, планов застройки), каждый из которых перекрывает только часть городской территории или административный район; права по видам разрешенного использования и предельным параметрам строительного изменения недвижимости устанавливаются с высокой степенью детализации и конкретности.
Таким образом, решение проблем правового регулирования в области жилищного строительства должно носить комплексный характер и должно быть увязано с теми реформами более широкого масштаба (реформа системы государственной власти и местного самоуправления, административная, налоговая реформа и др.), которые проводятся в настоящее время в Российской Федерации.
В целом, в исследованной сфере общественных отношений необходимо проведение систематизации всех перечисленных нормативных правовых актов, поскольку данная область законодательства, несомненно, нуждается в упорядочении. Целью этой систематизации должна стать ликвидация указанных пробелов и коллизий, совершенствование регулирования в области жилищного строительства, в том числе по вопросу внесения изменений в нормативные правовые акты в целях приведения их в соответствие с Градостроительным кодексом Российской Федерации (в том числе государственной экспертизы проектной документации, совершенствования государственного строительного надзора, усиления ответственности проектировщиков и застройщиков), укрепление единства и согласованности соответствующих юридических норм. Потребность в дополнительной кодификации в данной области (с учетом уже принятого Градостроительного кодекса), как представляется, на настоящий момент не сложилась.