АВ 2006г. Выпуск 3 Проблемы развития и кодификации законодательства о ЖКХ в Российской Федерации
3. Совершенствование жилищного законодательства
Перечень нормативных правовых актов:
1. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях (с комментарием) (с изменениями на 27 июля 2006 года) (редакция, действующая с 9 августа 2006 года). Федеральный закон от 30.12.2001 195-ФЗ
2. Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая статьи 1- 453) (с изменениями на 27 июля 2006 года). Федеральный закон от 30.11.1994 51-ФЗ.
3. Федеральный закон от 30.12.2004 214-ФЗ Об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и иных объектов недвижимости и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации (с изменениями на 18 июля 2006 года)
4. Федеральный закон от 30.12.2001 196-ФЗ О введении в действие Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (с изменениями на 13 марта 2006 года)
5. Федеральный закон от 30.11.1994 52-ФЗ О введении в действие части первой Гражданского кодекса Российской Федерации (с изменениями на 26 ноября 2001 года)
6. Федеральный закон от 21.07.1997 122-ФЗ О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним (с изменениями на 18 июля 2006 года)
7. Федеральный закон от 21.07.1997 122-ФЗ О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним (с изменениями на 18 июля 2006 года)
8. Федеральный закон от 18.07.2006 111-ФЗ О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации, Лесной кодекс Российской Федерации, Федеральный закон "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую" и Федеральный закон "О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации"
9. Федеральный закон от 16.07.1998 102-ФЗ Об ипотеке (залоге недвижимости) (с изменениями на 30 декабря 2004 года)
10. Постановление Правительства РФ от 27.10.2005 645 О ежеквартальной отчетности застройщиков об осуществлении деятельности, связанной с привлечением денежных средств участников долевого строительства
11. Постановление Правительства РФ от 21.04.2006 233 О требованиях к размеру собственных денежных средств застройщика, порядке расчета размера этих средств, а также нормативах оценки финансовой устойчивости деятельности застройщика
12. Распоряжение Правительства РФ от 23.06.2005 859-р Об утверждении плана подготовки проектов постановлений Правительства Российской Федерации, необходимых для реализации положений федеральных законов, направленных на формирование рынка доступного жилья
13. Приказ Роспотребнадзора от 03.08.2006 228 О мерах, направленных на повышение эффективности работы, связанной с защитой прав потребителей в сфере долевого строительства жилья
14. Приказ Минюста России от 09.06.2005 82 Об утверждении Инструкции об особенностях государственной регистрации договоров участия в долевом строительстве, прав, ограничений (обременений) прав на объекты недвижимого имущества в связи с долевым строительством объектов недвижимого имущества
15. Письмо Роспотребнадзора от 01.08.2005 0100/5932-03-32 О правовых основаниях защиты прав потребителей в сфере долевого строительства жилья
16. Письмо Минфина России от 29.11.2005 03-11-04/2/138 Об учете денежных средств, полученных организацией, применяющей УСН, от организаций-дольщиков
17. Письмо Минфина России от 17.07.2006 03-06-03-03/31 О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним
18. Письмо Банка России от 31.08.2005 8 Обобщение практики применения Федерального закона "О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма" и принятых во исполнение него нормативных актов Банка России
Общая характеристика проблем жилищно-коммунального хозяйства: российский и зарубежный опыт
Проведение реформ в сфере ЖКХ давно назрело и это очевидно для всех. Президент В.Путин неоднократно подчеркивал необходимость реформирования ЖКХ. По словам главы государства, затягивать реформу - это только усугублять болезнь .
Общеизвестно, что в течение последних десяти лет жилищно-коммунальная сфера постоянно деградировала. Для ее поддержания в рабочем состоянии сегодня требуется все больше средств. Так, если на дотации ЖКХ из бюджетов всех уровней в 1987-1990 годы уходило 1,1-1,3% ВВП, то в последние три года этот показатель вплотную приблизился к 10%.
Основные фонды теплоснабжения сегодня изношены на 60%, электроснабжения - на 70%, водопроводные сети - на 55%, канализационные - на 30%. Потери воды и тепла в трубопроводах и теплосетях составляют от 20% до 40%. Количество аварий на 100 километров сетей увеличилось с 15-20 в середине 90-х годов до 70 на сетях водоснабжения и канализации, до 200 - на сетях теплоснабжения.
Согласно существующим нормативам, необходимо ежегодно проводить капитальный ремонт не менее 5% от общего объема жилого фонда. В 2001 г. этот показатель составил лишь 0,3%. Анализ состояния жилого фонда показывает, что более 300 млн. кв. м нуждаются в неотложном капитальном ремонте, а еще около 250 млн. кв. м - в реконструкции. При таких темпах общий износ зданий очень скоро достигнет 60%, и дома придется сносить. Сегодня в России в ветхих и аварийных домах проживает несколько миллионов человек.
Городской жилищный сектор, также как и коммунальное хозяйство, по-прежнему почти полностью находятся под управлением структур публичной власти. Его отличает низкое качество жилья, инфраструктуры жизнеобеспечения и их обслуживания, хронически дефицитное финансирование, нецелевое использование, прямое расхищение денежных средств и ускоренные процессы разрушения. Как результат, жилой фонд в России, несмотря на спекулятивные цены на недвижимость в крупнейших городах, в особенности в Москве, по мировым стандартам является одним из самых неприспособленных среди развитых стран и не обеспечивает приемлемого качества жизни.
С начала 90-х годовая плата за коммунальные услуги росла примерно в полтора раза быстрее, чем доходы граждан. В результате долги населения предприятиям жилищно-коммунального хозяйства составляют более 50 млрд. руб. При этом государство вынуждено субсидировать ЖКХ в весьма серьезных для экономики страны масштабах.
Несмотря на все попытки преобразований экономическая эффективность отрасли остается крайне низкой. Даже в экономически наиболее благополучных городах, таких, как Москва и Санкт-Петербург, этой отраслью так и не освоены рыночные механизмы саморазвития, накопления материальной базы для непрерывной модернизации. Российское жилищно-коммунальное хозяйство давно стало тормозом развития экономики, постоянным фактором социально-демографических катаклизмов. В последние годы каждая русская зима превращается в катастрофу именно из-за изношенности ЖКХ.
На Западе - иная картина. В некоторых западных странах ЖКХ является прибыльным бизнесом. Конечно, прибыльными являются не все его сектора. Например, в ФРГ практически везде деятельность коммунальных служб дотируется. Естественно, там население в основном полностью оплачивает коммунальные услуги, но сами коммунальные службы во многих странах, в том числе и в ФРГ, не являются частными предприятиями именно потому, что этот бизнес нуждается в государственной или муниципальной поддержке. В ФРГ он находится под контролем городских властей. США и Великобритания - примеры стран, где этот бизнес более или менее прибыльный.
Во многом такая картина стала возможной благодаря наличию отличной от российской системы управления жильем. Так, в европейских странах жилищная сфера характеризуется разнообразием форм собственности. Жилищные кооперативы, где проживают собственники и арендаторы, частные многоквартирные дома, в которых квартиры сдаются в аренду, муниципальные дома для социально незащищенных слоев населения, многоквартирные дома-кондоминиумы, в которых проживают собственники квартир, объединенные в соответствии с законом как Ассоциации собственников жилья, - это еще не полный перечень всех форм.
В законодательстве многих европейских стран, в отличие от российского, используется понятие "ассоциация собственников жилья" (тождественное российскому - "товарищество собственников жилья"), ассоциация создается для управления кондоминиумом ("кондоминиум" от лат. "совладение", "совместное пользование"). Каждый домовладелец в кондоминиуме является также собственником земельного участка, входящего в состав кондоминиума.
На Западе, в США в особенности, большая часть жилищного фонда находится в частной собственности. Жилые дома либо полностью принадлежат одному собственнику, муниципалитету или частному лицу, либо являются кондоминиумами. И там нет домов, в которых были бы одновременно муниципальные и частные квартиры.
Отношения между домовладельцами регулируются уставом ассоциации, и каждый собственник квартиры или нежилого помещения автоматически становится членом ассоциации. Кроме того, каждая ассоциация в дополнение к уставу принимает внутренние правила, которые определяют права и обязанности домовладельцев. На Западе широко распространена судебная практика по делам с участием ассоциаций собственников жилья. Такие дела касаются в основном задолженностей по обязательным платежам домовладельцев или нарушения установленных в кондоминиуме правил.
В странах, где рынок услуг, связанных с жильем, хорошо развит, участие в управлении собственным городским домом воспринимается домовладельцами как их преимущество. Западные домовладельцы ценят возможность рационального и экономного расходования средств, вложенных в качество и комфортность проживания.
В 60-70-х гг. кондоминиумы в США формировались в домах, которые прежде сдавались в аренду. Бывшие владельцы домов распродавали свои здания поквартирно арендаторам и другим лицам, желающим получить собственное жилье.
С начала 80-х процесс превращения существующего арендного жилья в кондоминиумы несколько приутих, и на первый план вышли частные компании-застройщики. Строительство кондоминиумов превратилось в чрезвычайно выгодный бизнес; жилье в таких домах обладает стопроцентной ликвидностью. Организация самоуправления жильцов - ассоциация собственников жилья - всегда представляется застройщиками и агентами по продаже квартир как дополнительная выгода покупателям. Они приобретают право голоса в решении внутренних вопросов, возможность непосредственного участия в делах ассоциации, самостоятельный выбор управляющих и эксплуатирующих организаций, право влияния на качество и стоимость предоставляемых ими услуг. Все положения, касающиеся прав и обязанностей домовладельца в кондоминиуме, излагаются в предварительном договоре купли - продажи. В США хорошо развит рынок аренды жилья. Но большинство американцев стремятся приобрести собственное жилье. Идеальным считается проживание в собственном отдельном доме или квартире, при условии, что она отвечает высоким требованиям качества. Поэтому кондоминиумы весьма популярны среди населения США.
В западноевропейских странах доля жилищного фонда, принадлежащего государству и муниципалитету, гораздо выше, чем в США. Значительное положение в жилищном секторе занимают кооперативы. В основном это крупные организации, владеющие многочисленными жилыми домами. Кооперативы особенно широко распространены в скандинавских странах и ФРГ. Однако в последнее десятилетие в Европе прокатилась волна превращений кооперативов в кондоминиумы. Право собственности на квартиру дает жильцу больше преимуществ, нежели просто владение паем. Зарегистрировав дом как кондоминиум, жильцы становятся собственниками своего жилья, и их квартиры приобретают новую, более высокую стоимость.
Использовать положительный опыт Запада в организации управления жильем, реформировании ЖКХ, конечно, нужно. Но нельзя его слепо копировать, поскольку в России годовой доход на душу населения ненамного превышает 1500 долл. США, а в Великобритании и США - в 20 раз больше. Соответственно и платежеспособность населения этих стран выше на несколько порядков. Нельзя забывать и отмеченное выше ветхое состояние нашего жилого фонда. Это не только социальная проблема, но и мощный фактор торможения реформы сектора.
Проблемы регионов в области ЖКХ
Важнейшим условием формирования новой экономической политики в жилищно-коммунальном хозяйстве, обеспечивающей защиту интересов потребителей, гарантированное качество обслуживания, разрушение монополизма, является развитие договорных отношений в сфере производства и потребления жилищно-коммунальных услуг, а также управления муниципальной собственностью.
Службы заказчика по жилищно-коммунальным услугам формально созданы в более чем 50% регионов России. В 36 субъектах Российской Федерации создание таких структур пока не осуществляется. В их числе Татарстан, Башкортостан, Калмыкия, Мордовия, Республика Тува, Тверская, Читинская, Пермская, Камчатская, Хабаровский, Алтайский край и другие. При этом региональные и местные руководители, в большинстве случаев, ссылаются на непонимание роли этих организаций в структуре реформирования жилищно-коммунальных правоотношений.
Вместе с тем следует отметить, что созданные службы заказчика далеко не всегда эффективно решают стоящие перед ними задачи. В большинстве случаев это объясняется отсутствием необходимой квалификации и опыта работы у сотрудников, а иногда - не совсем верным подходом при выборе форм и методов организации их деятельности. Так в городах Карачаево-Черкесской, Калмыцкой республик, Московской и Липецкой областей и ряда других территорий функции службы заказчика возложены на жилищно-эксплуатационные или многоотраслевые предприятия жилищно-коммунального хозяйства, что приводит к совмещению ими функций заказчика и подрядчика по выполняемой ими производственной деятельности. В некоторых городах многоотраслевые предприятия ЖКХ выступают у органа местного самоуправления в роли генерального подрядчика, получая муниципальный заказ на все виды жилищно-коммунального обслуживания, в том числе и на те, которые могут осуществляться самостоятельными предприятиями ЖКХ.
Это нарушает принцип рыночных отношений - разделения этих функций, ведет к чисто формальной процедуре заключения договоров, исключает объективный контроль выполнения договорных обязательств и применение мер юридической ответственности.
В то же время созданные согласно утвержденным на федеральном уровне типовым документам службы Заказчика в гг. Новгороде, Рязани и других дают возможность непосредственного экономического воздействия со стороны органов местного самоуправления на качество жилищно-коммунального обслуживания населения и более эффективную работу по сбору платежей через формируемый механизм договорных отношений.
Аналогично выполняют свои функции службы заказчика в таких городах, как, например, Боровичи Новгородской области, Невинномыске и Буденновске Ставропольского края, г. Северске Томской области, г. Октябрьске Самарской области, г. Новочебоксарске Чувашской республики, г. Угличе Ярославской области и др.
Общими моментами развития договорных отношений на местах являются недостаточная четкость и проработанность взаимных обязательств сторон, формальное отношение к согласованию этих обязательств, отсутствие конкретного механизма применения мер юридической ответственности за нарушение условий договоров, а также механизма урегулирования спорных ситуаций по жилищно-коммунальному обслуживанию потребителей.
В то же время в ряде регионов, к примеру, в Оренбургской, Курской областях, заключение договоров предусматривает обязательства по качеству предоставляемых услуг и экономические санкции за их нарушение.
Во многих крупных городах проводятся конкурсы на обслуживание жилья, как основа демонополизации и развития конкуренции в сфере эксплуатации н содержания жилья. Так, в городах Москве, Петрозаводске, Рязани, Нижнем Новгороде, Владимире и других на конкурсной основе обслуживается от 2% до 8% муниципального жилья.
В целом же следует отметить, что слабая содержательная и правовая проработка договоров, отсутствие в них конкретных критериев и ответственности сторон ведет на практике к сохранению преимущественно административных методов управления, преобладанию волевых решений, а соответственно - к разнобою в организации обслуживания, различным толкованиям одних и тех же документов, терминов, определений. Так, например, часто возникают конфликтные ситуации из-за нечеткости определения обязанностей, условий финансирования и границ обслуживания внутридомового инженерного оборудования. Отсутствует четкость в определении ответственности за приобретение и установку приборов учета и их обслуживание. Как правило, в договорах на обслуживание используется формулировка обслуживание основных фондов в соответствии с правилами и нормами эксплуатации без согласования с реальными возможностями финансирования.
Правовая неопределенность взаимоотношений предприятий и потребителей усугубляется также отсутствием договоров найма жилого помещения. Процесс перехода от традиционных ордеров к договорам найма находится в начальной стадии. Процесс заключения договоров найма жилого помещения идет не более, чем в 10 регионах России.
Важным элементом регулирования деятельности жилищно-коммунального хозяйства является контроль за порядком заключения и исполнения условий договоров между органами местного самоуправления (или уполномоченными ими службами, выполняющими функции заказчика), производителями услуг и их потребителями, а также надзор за состоянием жилищного фонда и коммунальных объектов любой формы собственности. Эти функции возлагаются на органы местного самоуправления и государственной жилищной инспекции субъекта Российской Федерации.
В настоящее время государственные жилищные инспекции созданы более чем в 60 субъектах Федерации. В 5 регионах России (Республика Марий Эл, Ульяновская, Липецкая, Кемеровская, Новгородская области) функции жилищных инспекций возложены на органы управления ЖКХ. В ряде городов созданы муниципальные жилищные инспекции.
Однако созданные органы жилищной инспекции нередко действуют формально, реально же контроль за порядком заключения и исполнения договоров, состоянием основных фондов почти повсеместно не осуществляется. Причинами такого положения является отсутствие достаточной нормативно-правовой базы, регламентирующей их статус, права и ответственность.
Практика показывает, что поддержание региональными и местными органами власти тарифов на жилье и коммунальные услуги на необоснованно низком уровне, установление низкой доли на их оплату в семейном бюджете, не делает их более доступными для населения, поскольку значительно снижает качество услуг. Кроме того, фактические сборы платежей оказываются значительно ниже установленных по причине задолженности по оплате услуг.
Затраты на предоставление стандартного набора жилищно-коммунальных услуг зачастую существенно различаются между регионами, находящимися в сопоставимых экономических и природно-климатических условиях. В некоторых городах применяются повышенные ставки для оплаты сверхнормативной площади жилья и сверхнормативного потребления коммунальных услуг. При этом существуют разные подходы к установлению тарифов за сверхнормативную площадь. Так, в городах Кемеровской области плата за сверхнормативную площадь устанавливается на уровне 10-процентного покрытия издержек, но эта плата не распространяется на пенсионеров, инвалидов и ряд других категорий граждан. В городах Нижегородской и Иркутской областей существует дополнительная квота к социальной норме площади жилья, и только сверх этой квоты взымается плата за сверхнормативную площадь. Существуют и такие подходы: ставки и тарифы на оплату социальной нормы площади жилья устанавливаются на текущий период в соответствии с предельным уровнем платежей, а на оплату сверхнормативной площади жилья и сверхнормативного потребления коммунальных услуг - на уровне предела, утвержденного на последующий период.
Таким образом, каждый из этих подходов имеет целью, с одной стороны, обеспечить получение домовладельцем дополнительных доходов, обеспечить более рациональное использование существующего социального жилищного фонда, а с другой - защитить интересы малоимущих граждан, в первую очередь, пенсионеров, зачастую имеющих небольшое превышение жилищной обеспеченности над социальной нормой при крайне низком доходе. Как показывает практика, для таких групп населения при установлении повышенных платежей за сверхнормативную площадь либо повышается сама социальная норма, либо ограничивается уровень сверхнормативных платежей.
Одной из наиболее ощутимых проблем в обеспечении предприятий финансовыми ресурсами является задолженность по оплате за жилье и коммунальные услуги. Так, при среднем по России уровне сбора платежей с населения 75-80% в Тамбовской области эта величина составляет около 90%, а в городах, например Алтайского края, республики Карелия, Псковской области и др. она не превышает 50-60%. При этом, как показывает практика, на уровень задолженности по оплате за услуги ЖКХ значительное влияние оказывает организация сбора платежей, доведение до населения информации о фактической стоимости услуг и размере оплаты, предъявляемой населению.
В основном, сбор платежей от населения осуществляется через Сбербанк, почту, реже - уполномоченные банки. Расчет же и накопление средств на своих счетах осуществляют в основном жилищно-эксплуатационные организации (около 30%), службы Заказчика (около 30%), абонентские отделы коммунальных предприятий (около 20%) и активно создаваемые в городах расчетно-кассовые центры - РКЦ (20%).
Реформа жилищно-коммунального хозяйства: препятствия на пути осуществления
Проблемы, встающие на пути реформирования ЖКХ, известны давно. В реальной жизни при проведении локальных реформ ЖКХ все эти проблемы оказались отодвинутыми на второй план. А на первом плане, как сказано в правительственной программе, - финансовое оздоровление жилищно-коммунальных предприятий , то есть увеличение финансовой нагрузки на население. Провести оздоровление пытались провести путем накачки ЖКХ деньгами, изъятыми у граждан, и одновременно в форсированном режиме провести приватизацию указанных предприятий, обслуживающих жилищный фонд.
Существует реальная опасность дискредитации самой идеи реформы ЖКХ и резкого роста недовольства населения. Сейчас предлагается заменить дотации предприятиям ЖКХ субсидиями каждому жителю, которому удастся доказать, что его расходы на оплату ЖКХ превышают 25% доходов. Сама по себе идея абсолютно верная. Но к чему это реально приведет в нынешних условиях? Для одной части населения (наиболее обеспеченной) это будет означать резкое увеличение расходов на оплату ЖКХ. Другой части населения придется пройти унизительную процедуру получения различных справок о своих доходах, выстоять очереди для получения субсидий, а также совершить много других утомительный действий: открыть счет в банке и т.д. Кроме того, сомнительно, что государственным структурам удастся грамотно справиться с гигантским объемом работы по организации индивидуального перечисления и учета дотаций для каждого жителя. Очевидно, что все это вызовет сильнейшее недовольство населения и будет способствовать падению рейтинга как исполнительной, так и законодательной власти. В выигрыше окажутся лишь представители теневой экономики, имеющие низкие официальные доходы: к возможности не платить налоги у них прибавится еще и возможность получать дотации. После этого любые действия власти по продолжению реформ в ЖКХ будут восприниматься населением крайне отрицательно.
Представляется, что индивидуальные счета можно будет вводить не раньше проведения структурных реформ ЖКХ (когда люди будут видеть, что их жертвы не напрасны и ситуация реально меняется к лучшему) и лишь тогда, когда Министерство налогов и сборов наладит эффективный контроль за доходами и расходами граждан. В ситуации, когда официальные доходы населения в два раза меньше объема потребления в стране, внедрение субсидий по бедности станет лишь еще одним стимулом для увода доходов в тень.
Вторая проблема одностороннего финансового подхода к реформированию ЖКХ заключается в том, что не предлагается никакого стимула для объединения граждан по месту жительства, чтобы стать реальными заказчиками услуг ЖКХ. Но никакая реформа невозможна до тех пор, пока сами граждане не начнут контролировать качество предоставляемых услуг и распоряжаться своими деньгами и дотациями, идущими в оплату этих услуг. Поэтому самоорганизация граждан необходима: в ином случае мы получим лишь смену вывесок во все тех же неэффективных структурах, которые ведают ЖКХ в настоящее время.
Результаты реформы, ограниченной таким односторонним подходом, предсказать нетрудно. Во-первых, оттого, что жилищная система будет получать больше денег, в ней не изменится ничего. Как ничего не изменится и от того, что станет другим соотношение поступающих в отрасль финансовых потоков. Сейчас их два: один - платежи от населения, второй - субсидии из бюджета. При росте тарифов первый поток станет сильнее, второй - слабее. Но ни к каким изменениям внутри отрасли это привести не может по определению.
Во-вторых, приватизация жилищных предприятий, проведенная не после, а до демонополизации отрасли, - достаточно рискованный шаг, поскольку может серьезно затруднить формирование реального, а не бюрократического рынка в этом секторе. Государственные и контрольные органы должны будут сделать все, чтобы не допустить следующего варианта: сначала жилищные предприятия будут приватизированы их нынешним начальством по инсайдерским ценам, а потом оно будет беспрепятственно диктовать условия гражданам и назначать цены по своему усмотрению. В случае реализации этого сценария мы получим не декларируемую правительством конкуренцию, а усиление монопольного влияния жилищно-коммунальной олигархии.
В-третьих, установление единой для всех регионов и заведомо завышенной предельной доли платежей граждан за ЖКУ означает проведение реформы за счет малоимущих граждан, для которых четверть семейного дохода, отданная за квартиру, - это катастрофа.
Программа правительства дает регионам прямые и, возможно, чересчур жесткие указания по повышению доли участия населения в оплате коммунальных услуг, что не соответствует реальности - экономическая ситуация и, в особенности, климатические параметры, например, Крайнего Севера и южных областей абсолютно разные.
Еще одну ключевую проблему реформы ЖКХ выделил глава Министерства экономического развития и торговли Герман Греф: бедой ЖКХ является искусственный монополизм, который так и не удалось устранить за долгие годы модернизации жилищно-коммунального комплекса России. Для успешного функционирования ЖКХ необходима нормальная конкуренция, но при нынешнем финансировании монополизм на этом рынке услуг в принципе неизбежен. Ряд регионов, как уже отмечалось, уже пробовал решить эту проблему, но усилия были затрачены впустую, поскольку в условиях недостатка финансирования конкуренция не может дать желаемых результатов. Ресурсы, которые направляются в жилищно-коммунальный комплекс, нерационально расходуются.
Решение проблем ЖКХ Минэкономразвития видит в новой финансовой модели развития жилищно-коммунального комплекса, по которой дотации предприятиям комплекса превращаются в субсидии гражданам. Прежняя позиция Правительства о 100-процентной оплате услуг коммунальных служб, по сути, была признана ошибочной. Реалии таковы, что в ближайшие 5-7 лет население сможет оплачивать лишь до 55% стоимости жилищно-коммунальных услуг.
По идее Минэкономразвития, новая система функционирования комплекса будет заключаться в предоставлении единой жилищно-коммунальной субсидии непосредственно каждому обладателю квартиры. На это должно быть израсходовано ок.130 млрд. руб., которые будут направлены на счета владельцев жилья в уполномоченных банках. Эта мера должна позволить реально стимулировать энергосбережение и создание товариществ собственников жилья; ликвидировать перекрестное субсидирование ЖКХ за счет промышленных предприятий. Особо следует отметить, что субсидии будут предоставляться адресно и на определенный срок, при этом обеспеченные владельцы квартир должны оплачивать 100% стоимости жилья, не получая субсидий из казны.
Кроме того, необходимо создать банк данных населения и установить такую схему финансирования, когда граждане с низкими доходами оплачивают услуги ЖКХ пропорционально своим возможностям, а более обеспеченные семьи платят больше. Дополнительные же средства для комплекса можно найти в нем самом за счет сокращения издержек. По итогам реформы свыше 150 млрд. руб. из бюджетов различных уровней будет передано более конкурентоспособным предприятиям ЖКХ, что и должно улучшить всю систему в целом.
Между тем опросы показывают, что подавляющее большинство россиян не верит, что с ростом цен на коммунальные услуги их качество повысится - 70% опрошенных считают, что оно останется таким же, а 16% думают, что оно даже ухудшится. И лишь 9% участников опроса уверены в улучшении качества услуг.
Между тем способы решения проблем ЖКХ известны давно. Это, прежде всего, обеспечение прозрачности финансовых потоков, циркулирующих в этой сфере. Это - проведение аудита естественных и локальных монополистов. Это - реализация открытых и публичных процедур назначения экономически обоснованных тарифов (практически каждая проверка показывает, что тарифы непомерно завышены, поскольку включают в себя все - начиная от покупки Вольво для руководства монополии и заканчивая содержанием ведомственных домов отдыха). Это - демонополизация и развитие конкурентного рынка. Это - обеспечение граждан приборами учета.
Решение проблем ЖКХ необходимо искать не только в увеличении затрат на содержание и эксплуатацию жилья. Необходимо искать и находить новые технологические решения, которые могут принести реальную экономию. Один из примеров такого решения - переход на автономное теплоснабжение в муниципальном секторе. В промышленности в последние два года стремительно набрала силу тенденция по устройству собственных теплоэлектростанций основными потребителями: металлургическими, промышленными, химическими и другими предприятиями.
Внедрение автономных систем теплоснабжения позволяет экономить энергоресурсы более чем в четыре раза относительно сегодняшних ТЭЦ, а сокращение сопутствующих затрат, определяемых сегодня рамками деятельности коммунального хозяйства, увеличит значение эффективности более чем в восемь раз. А это значит, при росте тарифов сократится объем потребляемой энергии, то есть затраты конечных потребителей если и вырастут, то незначительно. Это и будет главным экономическим эффектом альтернативной реформы ЖКХ.
Концепция проведения жилищной реформы
Любая концепция реформы ЖКХ должна быть основана на следующих принципах. Рост стоимости услуг в сфере ЖКХ должен, во-первых, соответствовать росту благосостояния, реальных доходов населения и, во-вторых, повышение цен на эти услуги должно происходить одновременно с ощутимым каждым их потребителем повышением качества их оказания.
Реформа ЖКХ не может рассматриваться сама по себе, отдельно от других системных реформ в экономике. Ее проведение необходимо увязывать, прежде всего, с реформами в сфере электроэнергетики, газовой отрасли, с реформами других естественных монополий. Эта реформа особо нуждается в детальной экономической проработке и надлежащем правовом обеспечении.
Какие же задачи должна решить реформа ЖКХ? Как ни парадоксально, корни проблемы лежат не в недостатке средств, а в отсутствии стимулов у предприятий ЖКХ и поставщиков тепла и энергии улучшать ситуацию. Выступая на пресс-конференции 24 июня, Президент В.Путин заявил, что сегодня миллиарды рублей направляются предприятиям ЖКХ, которые занимают монопольное положение на рынке . Они слопают еще в два раза больше - только давай , - сказал Президент. Действительно, какой смысл в улучшениях, если чем хуже качество, тем выше объемы ремонтных работ, а значит больше затраты, выше дотации. Зачем вкладывать в энергосбережение или экономию воды, если чем выше потребление, тем выше доход поставщиков-монополистов и опять же больше дотаций. Ситуация усугубляется также тем, что население является не заказчиком, а лишь пассивным потребителем услуг ЖКХ, не имея возможности как-либо влиять на поставщиков услуг.
Таким образом, задача реформы ЖКХ, - это не повышение доли населения в оплате до 100% (тем более, что по оценкам специалистов 100%-ная оплата в действительности означает переплату в 1,5-4 раза от себестоимости реально предоставленных услуг). Главная задача - изменение механизмов функционирования отрасли таким образом, чтобы производители услуг ЖКХ были заинтересованы в повышении их качества и снижении затрат. Сделать это можно только в том случае, если население станет реальным заказчиком услуг ЖКХ, распорядителем средств, выделяемых на ЖКХ, и сможет выбирать поставщиков услуг. Иными словами, необходимо создание рыночной, конкурентной среды в сфере ЖКХ.
Создание новой системы отношений в ЖКХ имеет две стороны: структурную и финансовую. Структурный аспект заключается в том, что функции заказчика услуг ЖКХ должны быть переданы от ДЕЗов непосредственно представителям населения, которые получат право выбора поставщика услуг. Финансовый аспект состоит в передаче дотаций от предприятий ЖКХ самим жителям.
Реформа ЖКХ имеет смысл только в том случае, если будут реализованы обе ее части: и структурная, и финансовая. Так, еще в апреле прошлого года Президент заявил, что задачу повышения оплаты можно ставить только одновременно с развитием конкуренции . По его словам, проблемы ЖКХ вызваны отсутствием конкуренции и монополизацией производства в сфере услуг . Одновременно Президент указал на необходимость передавать право распоряжения бюджетными субсидиями самим гражданам, иначе население обязывают становиться потребителями услуг нерационального и затратного хозяйства .
В настоящее время мы видим, что к реализации намечена лишь одна составляющая реформы - финансовая. Но очевидно, что без структурных изменений такое реформирование сведется лишь к переориентации финансовых потоков, но не приведет к улучшению ситуации в отрасли. В связи с этим предлагается иной технический подход к проведению реформы ЖКХ, не выходящий за рамки правительственной концепции.
В техническом отношении реформа началась с повсеместной организации товариществ собственников жилья (ТСЖ) или (в случае наличия неприватизированных квартир) товарищества жильцов (ТЖ), которые и станут получателями дотаций и заказчиками услуг ЖКХ. Организация товариществ будет возложена на самих граждан, в ином случае дотации с определенного срока поступать не будут, и это будет означать автоматический переход на 100%-ную оплату услуг ЖКХ. Представляется, что обязанность присутствия на собрании ТЖ будет для граждан более комфортной, чем необходимость получения справок для получения индивидуальных дотаций. Не исключено, что сначала многие ТЖ будут созданы на базе существующих ДЕЗов, но в отличие от ДЕЗов руководство ТЖ будет выборным, а значит реально зависеть от воли жильцов.
В результате решаются две задачи: 1) финансовая реформа идет без ущерба для интересов граждан (единственное неудобство для граждан заключается в необходимости избрания руководства ТЖ); 2) создается вполне завершенная организационная схема для проведения структурной реформы.
Вновь образованные ТЖ и ТСЖ на первом этапе (т.е. в настоящее время) в обязательном порядке обслуживаются у существующих муниципальных предприятий ЖКХ. Этим предприятиям необходимо будет лишь рассчитать объем дотаций для каждого ТЖ, иными словами раскидать свои дотации по ограниченному числу товариществ, что технически несложно сделать.
ТЖ получат возможность установить счетчики на входе в каждый дом (или квартиру) и платить только за реально предоставленные услуги. В результате муниципальные предприятия будут лишены возможности перекладывать оплату собственной неэффективности на потребителей, что станет стимулом для ухода от затратного хозяйствования.
На втором этапе ТЖ получат право выбора поставщиков услуг, а функция расчета дотаций перейдет к независимому органу в соответствии с вновь созданной нормативной базой.
Это позволит мягко перейти к рыночным отношениям: там, где условий для конкуренции не будет, ТЖ останутся на обслуживании в муниципальных предприятиях. Но там, где существующие предприятия не справятся со своими задачами, а жители будут готовы довести оплату за улучшение качества до уровня рентабельности, разовьется рынок услуг ЖКХ. Сам факт существования такого рынка, пусть даже лишь в крупных городах, станет мощным стимулом для муниципальных предприятий для повышения качества услуг.
Решение проблем ЖКХ необходимо искать не только в увеличении квартплаты. Нужно искать и находить новые технологические решения, которые могут принести реальную экономию.
Один из примеров такого решения - переход на автономное теплоснабжение в муниципальном секторе. В промышленности в последние два года стремительно набрала силу тенденция по устройству собственных теплоэлектростанций основными потребителями: металлургическими, промышленными, химическими и другими предприятиями.
Внедрение автономных систем теплоснабжения позволяет экономить энергоресурсы более чем в четыре раза относительно сегодняшних ТЭЦ, а сокращение сопутствующих затрат, определяемых сегодня рамками деятельности коммунального хозяйства, увеличит значение эффективности более чем в восемь раз. А это значит, при росте тарифов сократится объем потребляемой энергии, то есть затраты конечных потребителей если и вырастут, то незначительно. Хотя нужно учитывать, что введение автономных систем теплоснабжения имеет у нас и отрицательные примеры его практической реализации: индивидуальное теплоснабжение при нашей ненадежной технике требует резкого роста затрат на обслуживание оборудования, иными словами, хаос от теплосетей переносится на индивидуальное оборудование, а оборудование обслуживать гораздо сложнее чем теплосети и аварийность резко возрастает.
Оценивая перспективы реформы ЖКХ в целом, можно констатировать следующее. При нынешнем состоянии жилищно-коммунального сектора, крайней изношенности коммуникаций Россия не может ставить целю превращение ЖКХ в прибыльный бизнес в ближайшее время. Отрасль будет поэтапно двигаться к обоснованной оплате населением жилищно-коммунальных услуг, одновременно проводя структурные преобразования и создавая базу для развития рыночных отношений. Проводимая правительством реформа ЖКХ, несмотря на все трудности и потенциальные опасности, представляется вполне реалистичной и выполнимой. При этом следует учитывать, что в разных регионах реформа будет осуществляться различными темпами, что неизбежно при существующих диспропорциях в социально-экономическом развитии субъектов федерации. В процессе проведения реформы ЖКХ в ее концепцию наверняка будут вноситься изменения, учитывающие как региональные особенности, так и сложности, возникающие при проведении преобразований. Тем не менее стратегическое направление реформы, проверенное временем и учитывающее неудачи прежних лет, наверняка останется неизменным.