АВ 2006г. Выпуск 3 Проблемы развития и кодификации законодательства о ЖКХ в Российской Федерации
3.1. Разработка проектов нормативных правовых актов и иных документов по реализации Жилищного кодекса Российской Федерации в части управления многоквартирными домами, установления требований к содержанию общего имущества собственников помещений в многоквартирных домах, требований к жилым помещениям
Практика реализации Жилищного кодекса выявила определенное количество проблем, связанных с организацией управления многоквартирными домами. Некоторые из этих проблем могут быть решены посредством изменения действующих законодательных актов федерального уровня, другие - с помощью нормативных правовых актов, принимаемых на уровне субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. Ниже предлагается анализ действующих правовых норм и вносятся предложения по их изменению.
В соответствии с ч. 1 ст. 36 Жилищного кодекса Российской Федерации собственникам помещений в многоквартирном доме принадлежат на праве общей долевой собственности помещения в данном доме, не являющиеся частями квартир и предназначенные для обслуживания более одного помещения в данном доме. В общее имущество входят межквартирные лестничные площадки, лестницы, лифты, лифтовые и иные шахты, коридоры, технические этажи, иные объекты, предназначенные для обслуживания, эксплуатации и благоустройства данного дома, в том числе земельный участок, на котором расположен данный дом. Но ряд вспомогательных помещений общего пользования, (дворницкие, консъержные и т.п.) в соответствующий перечень ни нормами ЖК Российской Федерации, ни нормами Гражданского кодекса Российской Федерации не включены. Кроме того, нормы Гражданского кодекса Российской Федерации, называя в качестве субъектов права собственников квартир, сужают круг лиц, которым на праве общей долевой собственности принадлежит общее имущество в многоквартирном доме по сравнению с положениями Жилищного кодекса Российской Федерации (в котором речь идет о собственниках помещений). В связи с этим представляется целесообразным внести соответствующие изменения и в нормы Гражданского кодекса Российской Федерации и в нормы Жилищного кодекса Российской Федерации.
Федеральным законом от 21.07.2005 109-ФЗ "О внесении изменения в статью 181 части первой Гражданского кодекса Российской Федерации" был сокращен с десяти до трех лет срок исковой давности по требованию о применении последствий недействительности ничтожной сделки. В результате в жилищной сфере возникла правовая проблема, связанная с тем, что собственники помещений многоквартирного дома, не могут защитить свое право собственности на объекты, отнесенные законодательством к общему имуществу в случае, если они не являются стороной в сделке. Эти объекты в результате могут незаконно отчуждаться, сдаваться в аренду и т.п. Следовательно, нормы Гражданского кодекса Российской Федерации должны быть скорректированы в плане определения даты начала его исчисления. Целесообразно внести изменения в нормы Гражданского кодекса Российской Федерации, закрепив положение о том, что трехлетний срок исковой давности для лиц, не являющихся стороной сделки (т.е. для третьих лиц), он начинает течение со дня, когда лицо узнало или должно было узнать о нарушении своего права в связи с данной сделкой.
Правовой проблемой Жилищного кодекса является отсутствие регламентации процедур взаимодействия жильцов многоквартирного дома. Вполне очевидно, что при проведении общих собраний в большом количестве случаев в них должны будут участвовать представители органов местного самоуправления, в частности, органов по управлению имуществом. Причем вполне возможна ситуация, при которой соответствующий орган делегирует право принятия решений ЖЭКу. В результате, ЖЭК сможет навязать собственникам решение, ущемляющее их права.
Таким образом, нормы Жилищного кодекса и соответствующие подзаконные акты должны четко урегулировать вопросы участия представителей органов государственной власти и местного самоуправления в собраниях собственников многоквартирного дома, закрепить их полномочия. Более детальной регламентации требуют вопросы содержания общего имущества, в частности, осуществления капитального и текущего ремонта в многоквартирных домах.
Правовой проблемой Жилищного кодекса РФ является отсутствие требований собственника жилья к уставу товарищества собственников жилья (ТСЖ). Отдельно следует указать на отсутствие законодательного регулирования порядка вступления в ТСЖ, выхода собственников жилых помещений из ТСЖ, исключения из ТСЖ. Между тем, нельзя не отметить, что ч.3 ст. 14 Федерального закона О некоммерческих организациях относит эти сведения к обязательным положениям некоммерческой организации, имеющей членство. А так как по закону ТСЖ является некоммерческой организацией, то указанные вопросы должны быть в обязательном порядке законодательно урегулированы.
Урегулирование данных вопросов должно осуществляться в соответствии с теми правовым позициями, которые выработала судебная практика, в частности, речь идет о решениях Конституционного Суда РФ от 03.04.98 10-П По делу о проверке конституционности пунктов 1, 3 и 4 статьи 32 и пунктов 2 и 3 статьи 49 Федерального закона от 15 июня 1996 года "О товариществах собственников жилья" в связи с запросом Советского районного суда города Омска . Указанным решением нормы российского законодательства, устанавливающего обязательность членства в товариществе собственников жилья, без добровольного волеизъявления домовладельца, были признаны не соответствующими Конституции Российской Федерации. Следовательно, в многоквартирном доме отдельные собственники помещений могут не участвовать в управлении, осуществляемым ТСЖ (а этим, в свою очередь, может быть нанесен ущерб другим сособственникам).Решением этой проблемы в нормах Жилищного кодекса стало введение посредством статей 44-48 нового органа управления многоквартирным домом - общего собрание собственников помещений. Но вопросы взаимодействия ТСЖ (как юридического лица) и общего собрания собственников помещений никак не регламентированы. Представляется, что данные вопросы нуждаются в первоочередном разрешении.
Серьезной правовой проблемой является и вопрос о передаче земельного участка собственникам многоквартирного дома. Причиной этого является, опять-таки, отсутствие четкой правовой регламентации. До сих пор органы власти находятся в стадии приступания к разработке программ по формированию земельного кадастра , тем самым игнорируются законные интересы товариществ собственников жилья. Более того, подобный подход делает невозможным формирования общего имущество многоквартирного дома в качестве единого комплекса недвижимости. Указанная правовая проблема также требует скорейшего разрешения.
Решение вопросов управления многоквартирными домами, установления требований к содержанию общего имущества собственников помещений в многоквартирных домах требует проведения серьезной работы по подготовке и принятию подзаконных нормативных актов. Прежде всего, необходима разработка и принятие комплексного нормативного правового акта об организации управления многоквартирными домами, целью которого станет создание условий для осуществления управления многоквартирными домами в соответствии с положениями нового Жилищного кодекса Российской Федерации, а также обеспечение прав граждан на участие в управлении многоквартирными домами. Кроме того, должны быть урегулированы вопросы учета жилой площади, вопросы, связанные с предоставлением и распределением жилищных субсидий, должен быть разработан и утвержден порядок установления нормативов потребления коммунальных услуг. Следует отметить, что серьезный шаг в этом направлении уже был сделан Правительством Российской Федерации - Постановлением от 13 августа 2006 года 491 были утверждены Правила содержания общего имущества в многоквартирном доме и Правила изменения размера платы за содержание и ремонт жилого помещения в случае оказания услуг и выполнения работ по управлению, содержанию и ремонту общего имущества в многоквартирном доме ненадлежащего качества и (или) с перерывами, превышающими установленную продолжительность. Но ряд проблем до сих пор не решен. Прежде всего, требуется создать специальный федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный осуществлять государственное регулирование, контроль и надзор в области долевого строительства многоквартирных домов. Необходимо разработать и принять в качестве правового акта Правительства Российской Федерации обязательные правила, которые должны выполняться при заключении и исполнении договора участия в долевом строительстве. Необходимо определить порядок выплаты компенсации за счет казны Российской Федерации за утрату права собственности на жилое помещение. Следует ввести правила регулирования тарифов на товары и услуги организаций коммунального комплекса, тарифов на подключение к системам коммунальной инфраструктуры, а также надбавок к тарифам на товары и услуги организаций коммунального комплекса и надбавок к тарифам для потребителей. Правительство должно утвердить правила, которыми следует руководствоваться при заключении и исполнении публичных договоров, заключаемых при подключении к системам коммунальной инфраструктуры. Должны быть определены условия деятельности организаций коммунального комплекса, изменение которых влияет на стоимость товаров и услуг этих организаций.
Эту работу, как представляется, целесообразно вести дальше с учетом направлений, предложенных концепцией реформы ЖКХ.
Нормативная база, направленная на решение названных проблем, должна создаваться и на уровне субъектов Российской Федерации, и на уровне муниципальных образований. Необходимо решить и законодательно урегулировать вопросы, касающиеся возможностей переустройства помещений, т.е. проведения строительных работ, в том числе работ по реконструкции, перепланировки, переоборудования в целях изменения эксплуатационных свойств помещений. Следует разработать и принять нормативные акты, регулирующие процедуру предоставления управляющим организациям бюджетных средств на содержание и текущий ремонт общего имущества в многоквартирных домах. Для этого также должны быть введены стандарты оплаты содержания и ремонта общего имущества собственников помещений в многоквартирном доме. Должны быть утверждены в форме нормативного акта критерии оценки деятельности управляющих организаций. Муниципальным образованиям следует рекомендовать ведение реестров управляющих организаций (на федеральном уровне и уровне субъектов Российской Федерации органам местного самоуправления может быть оказана методическая помощь в данном вопросе - может быть разработан модельный муниципальный правовой акт о реестре управляющих организаций муниципального образования). Актуальной проблемой, связанной с проводимой реформой, является вопрос о порядке передачи органам управления многоквартирными домами технической, бухгалтерской и иной документации на дом; это становится особенно актуальным при смене управляющей организации.
Целесообразно законодательно закрепить обязанности собственников помещений многоквартирных жилых домов использовать жилое помещение в соответствии с его назначением, не нарушать права и законные интересы иных лиц, бережно относиться к общей собственности, обеспечивать ее сохранность, соблюдать правила пользования и содержания многоквартирного дома и прилегающей к нему территории, выполнять установленные законодательством санитарно-гигиенические, экологические, архитектурно-градостроительные, противопожарные и эксплуатационные требования, нести расходы по содержанию и ремонту жилища, своевременно оплачивать фактически предоставляемые коммунальные услуги. Невыполнение данных обязанностей должно вести к применению мер административной и других видов юридической ответственности (которые также должны быть установлены законом - см. раздел 3.2.).
Совершенно необходимым на данном этапе является оказание методической помощи собственникам многоквартирных домов. В частности, такая помощь может быть оказана органами государственной власти и местного самоуправления при разработке типового устава товарищества собственников жилья, рекомендаций по проведению общих собраний собственников помещений в многоквартирных домах, примерного договора управления многоквартирным домом.