АВ 2006г. Выпуск 3 Проблемы развития и кодификации законодательства о ЖКХ в Российской Федерации
6. Выводы
Главными задачами совершенствования законодательства в области жилищного строительства должно стать повышение безопасности строительства, повышения его качества и обеспечение притока инвестиций в эту сферу деятельности. Для решения этих задач необходимо внести ряд изменений в нормы Градостроительного кодекса Российской Федерации. Прежде всего, требуется создать правовой механизм, обеспечивающий деятельность органов единого надзора. Это, в частности, потребует внесения изменений в Кодекс об административных правонарушениях с целью включения органов единого надзора в число органов, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях в соответствующих сферах и выносить решения о привлечении к административной ответственности. Необходимо устранить коллизии, возникшие в ходе принятия Градостроительного кодекса и последующих правовых актов, например, коллизию норм ст.ст.6, 49 и 60 Градостроительного кодекса Российской Федерации, связанных с субсидиарной ответственностью субъектов Российской Федерации при реализации ими полномочий по проведению государственной экспертизы результатов инженерных изысканий. Необходимо исключить из Кодекса возможность неоднозначного толкования положений о том, в каких именно случаях должен осуществляться государственный строительный надзор. Целесообразно внести изменения в законодательные акты, регулирующие институт специализированных государственных экспертиз, исключив из предмета этих экспертиз проектную документацию, с учетом введения единой государственной экспертизы. Терминология Градостроительного кодекса и некоторых других законодательных актов, регулирующих вопросы строительства, требуют уточнения. Например, неясно юридическое значение понятия "развитие территории в целях жилищного строительства".
Реализация механизма государственной экспертизы крайне осложнена отсутствием специальных нормативных актов - технических регламентов - которые должны были быть приняты на основе Федерального закона от 27.12.2002 184-ФЗ О техническом регулировании . Необходимо в как можно более короткие сроки провести эту работу.
Альтернативный путь повышения безопасности в строительстве - это развитие института негосударственной экспертизы проектной документации. Положения Градостроительного кодекса должны быть дополнены нормами об ответственности застройщика в случае причинения вреда третьим лицам, если вред был причинен в результате нарушений, допущенных при проектировании или строительстве. Кроме того, введение института негосударственной экспертизы требует закрепления в действующем законодательстве положений об обязательном страховании имущественной ответственности застройщиков за причинение вреда. При этом изменения в законодательстве должны предоставлять застройщику возможность самостоятельно выбирать, услугам какой системы он воспользуется: государственной экспертизы или обязательного страхования.
Представляется целесообразным внесение изменений в действующее законодательство, которые бы позволили ввести и развить институт саморегулируемых профессиональных организаций (СПРО) в области строительства. При этом следует закрепить норму об обязательном членстве в данных СПРО строительных и проектных организаций и включить в законодательство нормы об ответственности (субсидиарной) СПРО за действия своих членов перед третьими лицами.
Определенная корректировка требуется в области регулирования долевого строительства. В частности, следует внести изменения в нормы Федерального закона от 30.12.2004 214-ФЗ Об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и иных объектов недвижимости и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации . В Закон необходимо включить нормы, которые бы могли существенно ограничить или даже вовсе запретить схему предварительных договоров, которая позволяет отступить от требований Федерального закона. Целесообразно разработать и законодательно внедрить систему обязательного страхования вкладов дольщиков. В случае зпключения так называемого инвестиционного договора физическое лицо, участвующее своими личными средствами в строительстве недвижимости, должно иметь для защиты своих законных прав статус потребителя, а не субъекта инвестиционной деятельности, т.е. профессионального предпринимателя.
Региональный орган государственной экспертизы каждого субъекта федерации должен разработать положение о порядке проведения государственной экспертизы проектов на территории субъекта федерации.
Необходимо внесение изменений в ст.39 Градостроительного кодекса и в ст.28 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (по вопросу об организации публичных слушаний).
В течение переходного периода реформы местного самоуправления (который согласно нормам федерального законодательства длится до 2009 года) следует разрешить временное осуществление полномочий поселений в сфере градостроительноства структурными подразделениями исполнительных органов местного самоуправления муниципальных районов.
Одним из важнейших направлений совершенствования правового регулирования в области жилищного строительства является обеспечение безопасности в строительстве.
Требуется создать правовой механизм, обеспечивающий деятельность органов единого надзора, при этом следует помнить, что реализация такого механизма невозможна без принятия специальных нормативных актов - технических регламентов - которые должны быть разработаны на основе Федерального закона от 27.12.2002 184-ФЗ О техническом регулировании . Именно эти регламенты должны установить четкие, формально определенные требования, касающиеся биологическо, химической, промышленной и иных видов безопасности. Необходимо их скорейшее принятие.
Существует необходимость изменения целого ряда федеральных законов: Об экологической экспертизе , О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения , О промышленной безопасности опасных производственных объектов , О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера , Об основах охраны труда в Российской Федерации , Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации , Об охране окружающей среды , О безопасности гидротехнических сооружений , О пожарной безопасности , Об архитектурной деятельности в Российской Федерации , Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений . Изменения должны прежде всего быть связаны с исключением из предмета этих экспертиз проектной документации.
Первоочередной задачей является также внесение изменений в Кодекс об административных правонарушениях с целью включения органов единого надзора в число органов, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях в соответствующих сферах и выносить решения о привлечении к административной ответственности.
Необходимо устранить коллизии, возникшие в ходе принятия Градостроительного кодекса и последующих правовых актов.
Терминология Градостроительного кодекса и ряда других связанных с ним законодательных актов требует уточнения.
Необходимо развивать институт негосударственной экспертизы проектной документации. Положения Градостроительного кодекса в связи с этим должны быть дополнены нормами об ответственности застройщика в случае причинения вреда третьим лицам, если вред был причинен в результате нарушений, допущенных при проектировании или строительстве.
Требуется закрепление в действующем законодательстве положений об обязательном страховании имущественной ответственности застройщиков за причинение вреда. Изменения в законодательстве должны предоставлять застройщику возможность самостоятельно выбирать, услугами какой системы он воспользуется: государственной экспертизы или обязательного страхования. Представляется целесообразным ввести и развить институт саморегулируемых профессиональных организаций (СПРО) в области строительства.
Следует внести изменения в нормы Федерального закона от 30.12.2004 214-ФЗ Об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и иных объектов недвижимости и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации , которые могли бы существенно ограничить (в идеале - запретить) схему предварительных договоров, позволяющую отступить от требований Федерального закона. Целесообразно разработать и законодательно внедрить систему обязательного страхования вкладов дольщиков. Кроме того, дольщик, т.е. физическое лицо, участвующее своими личными средствами в строительстве недвижимости, должно иметь для защиты своих законных прав статус потребителя, а не субъекта инвестиционной деятельности, т.е. профессионального предпринимателя, осуществляющего свою деятельность самостоятельно, на свой риск с целью получения прибыли. Соответствующие дополнения должны быть внесены в Федеральный закон.
Субъектам Российской Федерации также предстоит серьезная работа по развитию своего градостроительного законодательства. В частности, региональный орган государственной экспертизы каждого субъекта федерации должен будет разработать положение о порядке проведения государственной экспертизы проектов на территории субъекта федерации.
Необходимо внесение изменений в нормы Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации," без которых не могут быть реализованы нормы Градостроительного кодекса (регулирование порядка проведения публичных слушаний и др.). В целом, решение проблем правового регулирования в области жилищного строительства должно носить комплексный характер и должно быть увязано с теми реформами более широкого масштаба (реформа системы государственной власти и местного самоуправления, административная, налоговая реформа и др.), которые проводятся в настоящее время в Российской Федерации.
Оценивая перспективы реформы ЖКХ в целом, можно констатировать следующее. При нынешнем состоянии жилищно-коммунального сектора, крайней изношенности коммуникаций Россия не может ставить целю превращение ЖКХ в прибыльный бизнес в ближайшее время. Отрасль будет поэтапно двигаться к обоснованной оплате населением жилищно-коммунальных услуг, одновременно проводя структурные преобразования и создавая базу для развития рыночных отношений. Проводимая правительством реформа ЖКХ, несмотря на все трудности и потенциальные опасности, представляется вполне реалистичной и выполнимой. При этом следует учитывать, что в разных регионах реформа будет осуществляться различными темпами, что неизбежно при существующих диспропорциях в социально-экономическом развитии субъектов федерации. В процессе проведения реформы ЖКХ в ее концепцию наверняка будут вноситься изменения, учитывающие как региональные особенности, так и сложности, возникающие при проведении преобразований. Тем не менее стратегическое направление реформы, проверенное временем и учитывающее неудачи прежних лет, наверняка останется неизменным.
Практика реализации Жилищного кодекса выявила определенное количество проблем, связанных с организацией управления многоквартирными домами. Некоторые из этих проблем могут быть решены посредством изменения действующих законодательных актов федерального уровня, другие - с помощью нормативных правовых актов, принимаемых на уровне субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. Представляется целесообразным внести соответствующие изменения в нормы Гражданского кодекса Российской Федерации и в нормы Жилищного кодекса Российской Федерации с целью уточнения статуса общего имущества многоквартирного дома. Целесообразно внести изменения в нормы Гражданского кодекса Российской Федерации, закрепив положение о том, что трехлетний срок исковой давности для лиц, не являющихся стороной сделки (т.е. для третьих лиц), он начинает течение со дня, когда лицо узнало или должно было узнать о нарушении своего права в связи с данной сделкой. Необходима регламентация в нормах ЖК Российской Федерации процедур взаимодействия жильцов многоквартирного дома. Более детальной регламентации требуют вопросы содержания общего имущества, в частности, осуществления капитального и текущего ремонта в многоквартирных домах. Правовой проблемой Жилищного кодекса РФ является отсутствие требований собственника жилья к уставу товарищества собственников жилья (ТСЖ). Вопросы взаимодействия ТСЖ (как юридического лица) и общего собрания собственников помещений никак не регламентированы. Представляется, что данные вопросы нуждаются в первоочередном разрешении. Серьезной правовой проблемой является и вопрос о передаче земельного участка собственникам многоквартирного дома.
Решение вопросов управления многоквартирными домами, установления требований к содержанию общего имущества собственников помещений в многоквартирных домах требует проведения серьезной работы по подготовке и принятию подзаконных нормативных актов. Прежде всего, необходима разработка и принятие комплексного нормативного правового акта об организации управления многоквартирными домами, целью которого станет создание условий для осуществления управления многоквартирными домами.
Нормативная база, направленная на решение названных проблем должна создаваться и на уровне субъектов Российской Федерации, и на уровне муниципальных образований. Необходимым на данном этапе является оказание методической помощи собственникам многоквартирных домов. В частности, такая помощь может быть оказана органами государственной власти и местного самоуправления при разработке типового устава товарищества собственников жилья, рекомендаций по проведению общих собраний собственников помещений в многоквартирных домах, примерного договора управления многоквартирным домом.
Вопросы создания и совершенствования правовой базы, связанной с административной ответственностью собственников помещений за содержание индивидуальных жилых домов и общего имущества в многоквартирных домах регулирование должно осуществляться как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Российской Федерации. Основными вопросами, которые должны быть включены в нормы федерального закона о внесении изменений и дополнений в КоАП Российской Федерации должны стать: установление единства терминологии, расширение круга субъектов административной ответственности, изменение размеров административных штрафов, введение новых оснований привлечения к административной ответственности. Субъектам Российской Федерации следует рекомендовать принять собственные законы, устанавливающие административную ответственность за содержание индивидуальных жилых домов и общего имущества в многоквартирных домах. Необходимо в ближайшее время урегулировать основные процедуры, необходимые для привлечения виновных лиц к административной ответственности. Представляется целесообразным принятие специальных норм, позволяющих реализовать систему контрольных и надзорных мероприятий в многоквартирных домах.
Федеральный закон от 16.07.1998 г. 102-ФЗ Об ипотеке (залоге недвижимости) достаточно полное регулирование данного института. При этом в совершенствовании нуждается вопрос уплаты страховой премии. Действующая редакция Закона (ч.4 ст.31) предусматривает необходимость ее единовременной выплаты, что серьезно увеличивает первоначальные затраты заемщика. в целом правовые проблемы, связанные с ипотекой, в настоящее время в большей степени связаны с наличием правовых пробелов в регламентации других институтов: защита кредиторов, процедуры, установленные ГПК, налоговые льготы, увеличение официальных доходов населения, субсидирование ставок по ипотеке, приобретение недостроенного жилого помещения, развитие рынка земли, административные барьеры. Необходимо развитие института ипотечных ценных бумаг, причем активную роль в этом вопросе должно играть Агентство по ипотечному жилищному кредитованию (АИЖК) - структуры, которая могла бы принять на себя те риски, которые пока не готова взять банковская система (речь идет об обслуживании заемщиками кредитов на период свыше трех-пяти лет).
Актуальным вопросом является развитие страхования ипотечных жилищных кредитов. В законодательство должны быть включены специальные нормы, защищающие права добросовестного приобретателя жилого помещения. В рамках Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним необходимо создание системы регистрации договоров долевого участия в строительстве жилья. Наибольшую актуальность для развития массовой ипотеки и появления доступного жилья представляют в настоящий момент внесение изменений в Федеральный закон 215-ФЗ от 30 декабря 2004 г. О жилищных накопительных кооперативах и принятие федерального закона о строительных сберегательных кассах. Эти проекты законов в наибольшей степени ориентированы на так называемый рынок первичного жилья , без развития которого невозможно решить жилищную проблему как таковую. Итогом внесения изменений в законодательство должно стать такое изменение жилищной политики, которое позволит упростить процедуру получения ипотечных кредитов, создать систему страхования кредитных рисков и снизить ставки ипотечного кредитования. В результате жилье должно стать доступным большинству населения России.
Регулирование вопросов, касающихся предоставления гражданам жилых помещений жилого фонда социального использования содержит весьма существенное количество пробелов, которые часто существенно затрагивают права и интересы граждан-несобственников. Граждане, ранее признанные нуждающимися в жилых помещениях, должны сохранить право на бесплатную передачу в собственность жилых помещений. В интересах защиты малоимущих граждан целесообразно бессрочно разрешить малоимущим гражданам деприватизацировать жилые помещения в течение неограниченного периода времени. Необходимо включить в ЖК нормы о первоочередном обеспечении граждан жилыми помещениями. Нормы ЖК Российской Федерации позволяют игнорировать принцип обязательности судебных решений, их необходимо скорректировать.
Нормы нового ЖК содержат определенные изъяны в регулировании механизма реализации права граждан на предоставление жилья. Необходимо создание специального жилищного фонда некоммерческого использования.
Следует отметить, что нормы ЖК Российской Федерации не содержат общих ориентиров, на основе которых субъекты Российской Федерации и муниципальные образования могли бы определить порядок признания граждан малоимущими. Результатом действия новых норм ЖК Российской Федерации и Гражданского кодекса Российской Федерации может стать, по сути, принудительное (под угрозой непредоставления жилья) включение в нормы договора социального найма положений об обязанности нанимателей вносить плату за капитальный ремонт общего имущества многоквартирного дома. Данные положения действующих законодательных актов требуют корректировки. Представляется целесообразным предусмотреть в нормах ЖК Российской Федерации сохранение действия договора найма специализированного жилого помещения в случае смены его собственника (владельца). В целом, ЖК описывает социальный найм только с точки зрения предоставления жилья, а с точки зрения эксплуатации жилья или проживания - практически не регулирует. Соответствующие нормы следует рекомендовать разработать и включить в текст ЖК. Нормы действующего законодательства практически не регулируют вопросов, связанных с обязательствами государства, его органов и органов местного самоуправления перед лицами, стоящими в очереди на предоставление социального жилья. Более того, соответствующие полномочия, ранее закрепленные за органами государственной власти, в настоящее время отнесены к вопросам местного значения, т.е. должны финансироваться из бюджетов муниципальных образований. Целесообразно разработать механизмы оказания финансовой помощи органам местного самоуправления для решения этих вопросов.
Во всех обозначенных сферах необходимо проведение систематизации нормативных правовых актов, понимаемой как деятельность компетентных государственных органов по упорядочению законодательства. Цель систематизации - ликвидировать пробелы и коллизии, повысить уровень регулирования общественных отношений, укрепить единство, согласованность юридических норм. Потребность в кодификации (кодификация - это составная часть систематизации, которая направлена на подготовку сводных или обобщающих актов, по-новому регулирующих общественные отношения и заменяющих прежнее законодательство или создающих новые акты, отсутствующие в правовой системе) в исследуемых областях, как представляется, не существует, поскольку указанная сфера регулирования (законодательство о жилищно-коммунальном хозяйстве в Российской Федерации) носит комплексный характер, находясь на стыке гражданского, жилищного, земельного и административного права. Кодификация такого сложного комплекса общественных отношений не представляется возможной.