АВ 2006г. Выпуск 3 Проблемы развития и кодификации законодательства о ЖКХ в Российской Федерации
5. Предоставление гражданам жилых помещений жилого фонда социального использования
Перечень нормативных правовых актов
1. Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая статьи 1- 453) (с изменениями на 27 июля 2006 года). Федеральный закон от 30.11.1994 51-ФЗ.2. Жилищный кодекс Российской Федерации (с изменениями на 31 декабря 2005 года). Федеральный закон от 29.12.2004 188-ФЗ
3. Федеральный закон от 29.12.2004 189-ФЗ О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации (с изменениями на 30 июня 2006 года)
4. Закон РФ от 04.07.1991 г. 1541-1 О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации
Нормы нового Жилищного кодекса ориентированы преимущественно на собственников жилых помещений. Регулирование вопросов, касающихся предоставления гражданам жилых помещений жилого фонда социального использования содержит весьма существенное количество пробелов, которые часто существенно затрагивают права и интересы граждан-несобственников. При их решении весьма полезным может оказаться опыт зарубежных стран.
Социальное жилье за рубежом.
Германия
_________________________
Источники: УрФО: строительство. ЖКК. http://www.nestor.minsk.by/
Чтобы в Германии получить дешевое социальное жилье, требуется так называемый WBS (Wohnberechtigungsschein). Этот документ дает право на льготное проживание в социальной квартире. Право на такое разрешение имеет всякий законно проживающий в Германии человек, независимо от наличия или отсутствия у него немецкого гражданства, но в прямой зависимости от дохода за год и количества членов семьи. Для получения WBS этот доход не должен превышать более чем на 5% следующие нормы:
1 чел. - 15000 евро (45 м2)
2 чел. - 20000 евро (2 комн. или 60 м2)
3 чел. - 22100 евро (3 комн. или 75 м2)
4 чел. - 26200 евро (4 комн. или 90 м2)
5 чел. - 30300 евро (5 комн. или 105 м2)
На каждого следующего взрослого члена семьи добавляются 4100 евро, а на каждого ребенка - 500 евро. Молодые пары (до 40 лет) могут вычесть из своего совместного дохода "свободную сумму" - Freibetrag - в размере 4000 евро в течение первых пяти лет супружества; для детей от 16 до 25 лет, имеющих собственный доход, Freibetrag составляет 600 евро в год. Родители-одиночки имеют право на Freibetrag 600 евро в год, инвалиды с инвалидностью до 80% - на 2100 евро, свыше 80% - на 4500 евро (24 WFG). Выдачей WBS занимается, как правило, Wohnungsamt, куда и следует подавать заявление.
Периодически правительство Германии рассматривает концепции социального строительства, разрабатываемые, как правило, партийными фракциями парламента. В рамках таких программ, во-первых, предполагается выделение определенных средств на строительство социальных квартир. Во-вторых, устанавливается принцип, что ожидать какой-либо финансовой отдачи (пусть даже через очень длительное время) от проектов социального строительства не следует. Иначе говоря, деньги выделяются безвозмездно и навсегда. И, наконец, в концепцию закладываются положения о качестве жилья: согласно исследованиям и оценкам уже построенного социального жилья, проведенным экспертами, около 45% квартир имеют планировочные, конструктивные и другие недостатки. Предлагаются, как правило, способы, позволяющие повысить качество и уровень комфорта социального жилья без существенного увеличения его стоимости.
В Германии социальная норма жилья на человека 45 м2 и тем, кто не может его оплачивать (живет на пособие), помогает государство. Метр аренды жилой площади социального жилья стоит от 8 до 20 евро. Доля социального жилья в общем жилищном строительстве Германии составляет примерно 10 процентов. Если речь идет о покупной цене, в среднем квадратный метр жилой площади стоит 300 евро.
Дания
_________________________
Источники: УрФО: строительство. ЖКК. http://www.advokat-miller.ru/
Всего в Дании 500 тысяч единиц так называемого социального жилья, что составляет 20% от общего количества. Эта часть жилья предоставляется в наем и полностью содержится на средства нанимателей, то есть жильцов.
По состоянию на начало 2003 года в Дании насчитывалось почти 5,4 миллиона жителей (это 2,5 миллиона семей). Семья - главная "жилищная единица" в стране.
Основные направления, по которым сейчас развивается система социальной жилищной помощи, это - "инвестиции в камень", помощь населению и налоговые льготы.
"Инвестиции в камень" - это вложение денег в строительство социального наемного жилья некоммерческими жилищными организациями. С 1998 года "раскладка" этого финансового потока выглядит следующим образом: 91% - частные инвестиции, 7% - помощь муниципалитетов, 2% - взносы самих жильцов или нанимателей.
Местные власти могут финансировать малоимущих: 80% субсидий предоставляется центральным правительством и 20% - муниципалитетами.
Индивидуальная или жилищная субсидия доступна арендаторам и нанимателям, независимо от того, кто они и какое жилье снимают. Для граждан Дании нет ограничений по получаемым доходам, чтобы претендовать на социальное жилье. Впрочем, и по возрасту тоже: в так называемом "листе ожидания" могут зарегистрироваться даже молодые люди от 15 лет. Социальная жилищная система, таким образом, является чрезвычайно открытой.
Швеция
_________________________
Источники: УрФО: строительство. ЖКК. "Вечерняя Москва", 7 декабря, 2001
Повышение арендных платежей проводится с учетом мнений жителей. Лозунг Союза квартиросъемщиков Швеции, одной из самых авторитетных общественных организаций страны: "Приличные жилищные условия - независимо от дохода". Минимальная социальная норма жилья в этой стране составляет 46 м2 на человека - выше, чем в какой-либо другой европейской стране. По этому показателю Швецию обгоняют разве что Соединенные Штаты: 49 м2.
На страже интересов квартиросъемщиков - закон. Размер квартиры исчисляется комнатами: их должно быть на одну больше, нежели членов семьи. В Швеции известная формула + 1 сохраняется, но при этом гарантируется еще и размер площади.
Приравнены и квартирные расходы у тех, кто арендует квартиры в коммерческом и муниципальном секторе. Если человеку, снявшему квартиру у домовладельца, становится известно, что он платит за ту же площадь больше, нежели за равную по размеру муниципальную, он имеет право обратиться в суд по вопросу о снижении квартплаты и возврате излишне уплаченных сумм. В Швеции такой суд называется "арендный трибунал". Квартиросъемщику вернут деньги, а домохозяина оштрафуют, причем на сумму столь значительную, что она может его разорить.
Уравниловка , перенесенная в рыночные условия, имеет свои отрицательные стороны: плата за проживание в Швеции достаточно высока. И это при том, что рост квартплаты жестко регулируется, а прибыль арендодателей - как муниципальных, так и частных - ограничена: она не должна превышать двух-трех процентов в год. Такова политика государства. По убеждению властей Швеции, жилье - слишком важная социальная категория, чтобы на нем делать деньги. Но, несмотря на все сдерживающие факты, платить за квартиру приходится достаточно много. Средний доход семьи из двух человек - 1700 долларов. Шведская семья тратит на аренду средней квартиры порядка 600 долларов - около половины всех доходов.
Определяется квартплата ежегодно парламентом страны - риксдагом. Именно определяется, а не назначается - так как перед тем, как повысить ее, парламент обращается к мнению жителей, которое как раз и выражает Союз квартиросъемщиков.
Чтобы облегчить бремя жилищных расходов, в стране coздана широкая сеть центров жилищных субсидий. Ими пользуются не только малообеспеченные люди, но и семьи co средним достатком. Составляет субсидия порядка 200 долларов, то есть примерно треть квартплаты. При этом оформить ее просто - необходимо предоставить лишь справку о доходах. Часто эта сумма недостаточна, бывает, что большие квартиры делят с компаньонами.
США
_________________________
Источники: УрФО: строительство. ЖКК. "Полезная площадь. Недвижимость" от 13 апреля 2005г.
Есть ли в США такое понятие, как социальное жилье? В США существует много государственных программ по обеспечению жильем тех, кто не имеет достаточно средств для покупки квартиры или дома. Есть специальные банковские программы, позволяющие финансировать жилье для бедных.
Федеральное правительство субсидирует аренду жилья для малоимущих слоев населения: арендатор оплачивает часть аренды (30% от чистого совокупного дохода семьи), остальное доплачивает государство.
В так называемых субсидальных домах живут в основном неимущие пожилые люди. Такие дома представляют собой большие многоквартирные здания, которые очень хорошо обслуживаются и находятся под постоянным контролем различных департаментов: по здоровью, экологии и т.д. Люди платят за проживание в таком доме в среднем 100 $ в месяц.
Есть и специальные программы для строителей. Если застройщик согласен отдать 20% жилья для малоимущих, то государство дает ему возможность увеличить плотность застройки и построить, например, вместо трех - восемь домов. В результате, всем выгодно: государство решает проблему жилья для малоимущих, люди получают квартиры, застройщик - прибыль от строительства дополнительных зданий.
Малоимущим достаточно подать документы о своих доходах и встать в очередь для получения жилья. Очередь - понятие условное, жилье предоставляется быстро. В таких квартирах люди живут, как правило, долго. Многие из них рассуждают так, зачем что-то менять, если живешь в хороших условиях по смешным ценам?
Каждый год государство рассчитывает параметры, по которым человек может быть признан малоимущим. Это приблизительно доход в 8 тыс. $ на 1 человека в год.
С учетом того, что большинство граждан-несобственников в Российской Федерации, как правило, являются малоимущими, следует отметить большую социальную значимость инкорпорирования соответствующих норм в российское законодательство. Например, нормы о невозможности приватизации жилых помещений, предоставляемых по договору социального найма, распространяются на всех граждан, а между тем, исходя из принципа запрета обратной силы закона, ухудшающего положение субъектов регулирования, данный запрет должен распространяться только на тех граждан, которые после введения в действие Жилищного кодекса Российской Федерации будут признаны нуждающимися в жилых помещениях.
Граждане, занимающие жилые помещения по договору социального найма и не принявшие решение об их приватизации, а также граждане, ранее признанные нуждающимися в жилых помещениях, должны сохранить право на бесплатную передачу в собственность жилых помещений. Граждане, вставшие на учет введения в действие ЖК Российской Федерации и проживающие в аварийных домах, общежитиях, служебных жилых помещениях и т.д., не могут реализовать право на приватизацию занимаемых жилых помещений в силу закона о приватизации. Поэтому таким гражданам следует предоставлять право на приватизацию после получения ими жилого помещения в порядке очереди.
В интересах защиты малоимущих граждан целесообразно бессрочно разрешить малоимущим гражданам деприватизацировать жилые помещения, внеся соответствующие изменения нормы Федерального закона О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации устанавливается, что малоимущие граждане теряют право на деприватизацию жилого помещения с 1 марта 2010 года. Данная статья лишает малоимущих граждан права стать социальными нанимателями жилого помещения в случае, если бремя содержания собственности станет им не под силу после указанной даты.
Жилищный кодекс исключает такую форму предоставления жилья как первоочередное обеспечение граждан жилыми помещениями. Более того, неясно, каким образом в настоящее время должен решаться вопрос в отношении граждан, имевших в соответствии с нормами ЖК РСФСР право на предоставление жилья в первоочередном порядке. Вполне разумно предположить, что реализация ими своего права на жилье становится в принципе невозможной (особенно в отношении престарелых и тяжело больных граждан). Тем самым нормы нового ЖК Российской Федерации вступают в противоречие с нормами ст.55 Конституции Российской Федерации, которые содержат запрет на принятие законов, отменяющих или умаляющих права и свободы человека и гражданина.
Нормы ЖК Российской Федерации в ряде случаев не вполне согласуются с основополагающими принципами российской правовой системы, в частности, с принципом обязательности судебных решений (например, ч.2 ст.13 ГПК Российской Федерации устанавливает, что вступившие в законную силу судебные постановления, а также законные распоряжения, требования, поручения, вызовы и обращения судов являются обязательными для всех без исключения органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений, должностных лиц, граждан, организаций и подлежат неукоснительному исполнению на всей территории Российской Федерации). Так, положения ст.31 ЖК Российской Федерации разрешают при определенных условиях проигнорировать решение суда: если суд принимает решение об установлении срока, в течение которого за бывшим членом семьи собственника сохраняется право пользования жилым помещением, и у жилого помещения появляется новый собственник, то это судебное решение на основании ч.5 ст.31 ЖК последний исполнять не должен. Данные нормы ЖК РФ (и соответственно ст.292 Гражданского кодекса Российской Федерации) должны быть скорректированы таким образом, чтобы обеспечить принцип обязательности.
Нормы нового ЖК содержат определенные изъяны в регулировании механизма реализации права граждан на предоставление жилья. В частности, следует включить в него нормы, позволяющие временно решать проблемы лиц, не имеющих возможности приобрести жилье в собственности и не подпадающих под категорию нуждающихся лиц, т.е. тех, кто имеет право на получение жилья по договору социального найма. Речь идет о так называемом жилищном фонде некоммерческого использования. В этот жилой фонд можно временно переселять и лиц, проживающих по договору социального найма (например, при сносе или капитальном ремонте жилья).
Следует отметить, что нормы ЖК Российской Федерации не содержат общих ориентиров, на основе которых субъекты Российской Федерации и муниципальные образования могли бы определить порядок признания граждан малоимущими. Результатом этого может стать фактическое нарушение положений ст.19 Конституции РФ, в соответствии с которой государство гарантирует равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от места жительства. Соответствующие критерии должны быть разработаны и инкорпорированы в нормы ЖК Российской Федерации.
Ст. 53 ЖК Российской Федерации определяет последствия намеренного ухудшения жилищных условий гражданами, но при этом очевидно, что существует перечень действий, формально подпадающий под намеренное ухудшение жилищных условий , но фактически таковым не являющийся: например, рождение детей - результат чаще всего намеренных действий, приводящий к сокращению размера жилой площади в расчете на члена семьи. Однако вряд ли их следует относить к намеренному ухудшению жилищных условий. Результатом такой неопределенности норм ЖК может стать необоснованный отказ в постановке на учет и предоставлении социального жилья. Соответствующие нормы ЖК должны быть скорректированы. Нормы ЖК, Федерального закона о введении в действие ЖК и Гражданского кодекса Российской Федерации позволяют возложить на нанимателя жилья, занимаемого по договору социального найма, обязанность оплаты капитального ремонта общего имущества дома (если это положение содержится в договоре социального найма). Результатом действия данной нормы может стать, по сути, принудительное (под угрозой непредоставления жилья) включение в нормы договора социального найма положений об обязанности нанимателей вносить плату за капитальный ремонт общего имущества многоквартирного дома. Данные положения действующих законодательных актов требуют корректировки.
Изменений требует и законодательный подход к статусу нанимателей специализированного жилого помещения в случае смены его собственника. Представляется справедливым предусмотреть сохранение действия договора найма специализированного жилого помещения в случае смены его собственника (владельца). Данное изменение следует отразить в положении о выселении из специализированного жилого помещения, содержащемся в ч.4 ст.103 Жилищного кодекса. Много неясностей возникает и в связи с трактовкой различий в понятиях найма и социального найма. Из норм ЖК следует, что социальным найм можно считать в том случае, если наниматель соответствует определенным критериям. Но каким именно в ЖК четко не определено. В целом, ЖК описывает социальный найм только с точки зрения предоставления жилья, а с точки зрения эксплуатации жилья или проживания - практически не регулирует. Соответствующие нормы следует рекомендовать включить в текст ЖК.
В целом, нельзя не отметить, что нормы действующего законодательства практически не регулируют вопросов, связанных с обязательствами государства, его органов и органов местного самоуправления перед лицами, стоящими в очереди на предоставление социального жилья. Более того, соответствующие полномочия, ранее закрепленные за органами государственной власти, в настоящее время отнесены к вопросам местного значения, т.е. должны финансироваться из бюджетов муниципальных образований (естественно, что муниципальные образования каких-либо дополнительных финансовых ресурсов при этом не получили). Поэтому представляется актуальной разработка и упорядочение системы муниципальных правовых актов, регулирующих вопросы предоставления социального жилья, ведения учета и т.п.
Еще одна крайне сложная проблема заключается в том, что законодательство поощряет строительство нового, но не вложения в существующее жилье. А это приводит к тому, что большое количество жилья становится ветхим, что в будущем может привести к крайне неблагоприятным социальным последствиям.
Таковы наиболее важные проблемы в сфере предоставления социального жилья, которые требуют незамедлительного законодательного разрешения.
В целом, в исследованной сфере общественных отношений необходимо проведение систематизации законодательства, поскольку нормы, регулирующие вопросы предоставления жилья по договору социального найма, не вполне упорядочены. Целью систематизации должно стать совершенствование правового регулирования указанных вопросов. Поскольку данная сфера общественных отношений уже в большой степени кодифицирована (соответствующие нормы содержатся в Жилищном кодексе Российской Федерации), потребность в кодификации этой области как представляется, отсутствует.