АВ 2006г. Выпуск 3 Проблемы развития и кодификации законодательства о ЖКХ в Российской Федерации
4. Развитие системы ипотечного жилищного кредитования населения и рынка жилья, в том числе, разработка и принятие нормативных правовых актов, направленных на формирование рынка доступного жилья
Перечень нормативных правовых актов
1. Федеральный закон от 16.07.1998 102-ФЗ Об ипотеке (залоге недвижимости) (с изменениями на 30 декабря 2004 года)2. Федеральный закон от 30.12.2004 216-ФЗ О внесении изменений в Федеральный закон "Об ипотеке (залоге недвижимости)"
3. Федеральный закон от 30.12.2004 210-ФЗ Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса (с изменениями на 26 декабря 2005 года)
4. Федеральный закон от 30.12.2004 211-ФЗ О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса" (с изменениями на 26 декабря 2005 года)
5. Федеральный закон от 30.12.2004 213-ФЗ О внесении изменений в часть первую Гражданского кодекса Российской Федерации
6. Федеральный закон от 30.12.2004 214-ФЗ Об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и иных объектов недвижимости и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации (с изменениями на 18 июля 2006 года)
7. Федеральный закон от 30.12.2004 215-ФЗ О жилищных накопительных кооперативах
8. Федеральный закон от 30.12.2004 217-ФЗ О внесении изменений в статью 223 части первой Гражданского кодекса Российской Федерации и Федеральный закон "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним"
9. Федеральный закон от 30.12.2004 218-ФЗ О кредитных историях (с изменениями на 21 июля 2005 года)
10. Федеральный закон от 30.12.2004 219-ФЗ О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "О кредитных историях" (с изменениями на 21 марта 2005 года)
Федеральный закон от 16.07.1998 г. 102-ФЗ Об ипотеке (залоге недвижимости) (с изменениями на 30 декабря 2004 года) обеспечивает достаточно полное и детальное регулирование данного института в российском законодательстве. А с учетом принятых в 2004 году законов, направленных на создание доступного рынка жилья, потребность в совершенствовании данного регулирования следует оценить как не слишком значительную. Можно выделить, пожалуй, всего один очевидный вопрос, связанный с ипотекой, который нуждается в совершенствовании: это проблема уплаты страховой премии. Действующая редакция Закона (ч.4 ст.31) предусматривает необходимость ее единовременной выплаты, что серьезно увеличивает первоначальные затраты заемщика при заключении договора ипотеки. В зарубежных странах обычной практикой таких договоров является уплата страховой премии по частям, долями в течение срока действия договора страхования. Внесение соответствующих изменений представляется целесообразным, поскольку позволит снизить затраты заемщика на стадии оформления ипотечного кредита и, как следствие, должно привести к расширению рынка ипотечных кредитов.
Однако в целом правовые проблемы, связанные с ипотекой, в настоящее время в большей степени связаны с наличием правовых пробелов в регламентации других институтов. Например, по мнению многих специалистов действующее законодательство недостаточно защищает кредиторов. В связи с этим существует потребность в изменении норм гражданского процессуального законодательства. В частности, в нормы ГПК Российской Федерации должны быть внесены изменения, касающиеся порядка обращения взысканий на имущество должника. Соответствующие сроки, предусмотренные ГПК, могут быть существенно сокращены, а процедуры - упрощены. Определенные изменения должны быть внесены в действующее налоговое законодательство: предоставление налоговых льгот инвесторов могло бы стимулировать активность инвестиционных компаний и банковских структур в сфере ипотечного кредитования. Кроме того, налоговое законодательство должно включить комплекс мер, направленных на увеличение доли официальных доходов населения, и, как уже отмечалось в разделе 1, предоставить дополнительные льготы покупателям жилья. Следует признать актуальной необходимость принятия закона о субсидировании ставок по ипотеке. Правовые проблемы возникают при выдаче ипотечных кредитов на приобретение недостроенного жилого помещения, поскольку права покупателей недостроенной недвижимости не урегулированы должны образом. Существенно осложняют развитие института ипотеки и весьма серьезные технические проблемы: например, государство не ведет учет прав на объекты недвижимости, находящиеся на стадии строительства, слишком медленно создает и развивает рынок земли, недостаточно активно борется с административными барьерами, наконец, предпринимает недостаточное количество усилий для подготовки специалистов.
В связи с этим актуально в ближайшее время разработать и принять нормативные акты, направленные на совершенствование регулирования рынка ипотечных ценных бумаг, например, широкому привлечению средств пенсионных фондов и страховых компаний на этот рынок. Нерешенными остаются вопросы с налогообложением тех доходов инвесторов, по которым, как считают специалисты, целесообразно ввести льготные периоды. В целом следует исходить из того, что либерализация рынка ипотечных бумаг должна привлечь к участию в ипотеке мелкие и средние банки. Активную роль в выпуске ипотечных ценных бумаг должно играть Агентство по ипотечному жилищному кредитованию (АИЖК).
С целью дальнейшего развития института ипотеки необходимо принятие правовых актов, стимулирующих развитие страхования ипотечных жилищных кредитов. В законодательство должны быть включены специальные нормы, защищающие права добросовестного приобретателя жилого помещения. В рамках Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним необходимо создание системы регистрации договоров долевого участия в строительстве жилья.
Хотя при всем при этом следует сделать достаточно очевидный вывод: ипотека может стать действительно массовой только в том случае, если срок кредита будет длительным, а ставки по нему - небольшими. Например, в США ипотечный кредит можно получить на срок 50-70 лет по ставке 4% годовых. А для того чтобы выдавать кредит на столь длительный срок необходимо вести серьезную работу по созданию института кредитных бюро, т.е. по созданию такого института, с помощью которого кредитная организация могла быть быстро и с высокой степенью надежности оценить кредитоспособность заемщика. Как представляется, эта мера также должна привести к снижению ставок по кредитам.
Действенным механизмом развития ипотеки и создания доступного рынка жилья является бюджетное субсидирование (в соответствующих программах могут участвовать и федеральный бюджет, и бюджеты субъектов Российской Федерации, и местные бюджеты). Соответствующие процедуры (основания возникновения права на получение субсидии, порядок предоставления субсидий на приобретение жилья, вопросы уплаты взносов при получении ипотечного кредита или займа и т.п.) должны быть урегулированы органами исполнительной власти (Правительством Российской Федерации, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, исполнительными органами местного самоуправления). Важной задачей, которую должно решать государство, в том числе и с помощью механизма правового регулирования, является создание и развитие института рефинансирования ипотечных жилищных кредитов (особенно актуальным является решение данной проблемы в субъектах Российской Федерации с медленно развивающимся рынком ипотеки). Другой, не менее важной государственной задачей, является создание условий, делающих невозможной монополизацию данного рынка.
Развитие законодательства об ипотеке и создании доступного рынка жилья тесно связано с совершенствованием градостроительного законодательства: разграничением полномочий между уровнями публичной власти, повышением эффективности градостроительного надзора и т. п. (подробно эти вопросы рассмотрены в разделе 1). Однако наибольшую актуальность, по мнению большинства экспертов, для развития массовой ипотеки и появления доступного жилья представляют в настоящий момент внесение изменений в Федеральный закон 215-ФЗ от 30 декабря 2004 г. О жилищных накопительных кооперативах и принятие федерального закона о строительных сберегательных кассах. Эти проекты законов в наибольшей степени ориентированы на так называемый рынок первичного жилья , без развития которого невозможно решить жилищную проблему как таковую.
Из Федерального закона О жилищных накопительных кооперативах должны быть исключены положения, ограничивающие возможности долевого участия кооператива в строительстве жилья в зависимости от величины его имущества, минимальный срок накопительного периода (при внесении членом кооператива паевых взносов), после которого возникает право на приобретение или строительство кооперативом жилого дома, должен быть снижен, целесообразной представляется отмена ограничений по приобретению жилых помещений. Наконец, возможно, следует пересмотреть так называемые нормативы финансовой устойчивости , которые привели к установлению жесткого соотношения периодов накопления и рассрочки.
Принятие федерального закона о строительных сберегательных кассах необходимо в целях развития системы финансирования гражданами жилищного строительства, приобретения жилых помещений и земельных участков и иных мероприятий по улучшению жилищных условий, на обеспечение правового регулирования деятельности строительных сберегательных касс в Российской Федерации, а также на создания условий для повышения эффективности вложения гражданами своих денежных средств для улучшения их жилищных условий. Строительная сберегательная касса - это банк, специализирующийся на привлечении денежных средств физических лиц в строительные сберегательные вклады и предоставлении его вкладчикам кредитов для улучшения жилищных условий в сумме, недостающей накопленных строительных вкладов для осуществления жилищных инвестиций. Появление таких банков, как представляется, может внести существенный вклад в решение важнейшей задачи обеспечения всесторонней защиты прав и интересов кредиторов и заемщиков посредством выведения на рынок специализированных кредитных организаций, которые будут выполнять ссудосберегательные операции с населением. Их деятельность должна быть основана на следующих принципах:
- перечень операций, сделок, совершаемых строительной сберегательной кассой, иные, разрешенные ей виды деятельности, должны быть урегулированы исчерпывающим образом;
- нормативы, обеспечивающие финансовую устойчивость строительных сберегательных касс, в частности, создание резервов, фондов, определение порядка их формирования и пр. должны быть непосредственно включены в текст федерального закона;
- деятельность строительных сберегательных касс должна быть "прозрачной", т.е. информация об их деятельности должна быть открытой, периодически публикуемой и проверяемой;
- Банк России должен осуществлять особый надзор за деятельностью строительных сберегательных касс, процедуры которого должны быть отражены в тексте федерального закона;
- вкладчики строительных сберегательных касс должны иметь возможность обратиться к мерам государственной поддержки, формы и методы которой исчерпывающим образом должны быть отражены в законе.
Проведенные специалистами исследования позволяют выявить и целый ряд проблем иного рода, связанных с ипотекой. Ниже приводятся анализ правовых проблем ипотеки, обусловленных несогласованностью теории и практическими несоответствиями в законодательстве.
_________________________
Цит. по: С. Аюшеева. Почему буксует ипотека. ЭЖ-юрист. 26. 2004.
Ценность залога как способа обеспечения исполнения обязательств состоит в гарантии удовлетворения требований кредитора, если не самим должником, так за счет заложенного имущества. В указанном случае кредитор верит не должнику, а вещи. В такой ситуации остро встает вопрос об определении законности возникновения у должника-залогодателя права собственности на закладываемую им вещь.
Данную проблему призвана решить государственная регистрация прав на недвижимое имущество и сделок с ним. Документы, устанавливающие наличие, возникновение, прекращение, переход, ограничение (обременение) прав на недвижимое имущество и представляемые на государственную регистрацию прав, должны соответствовать требованиям, установленным законодательством, и отражать информацию, необходимую для государственной регистрации прав (п.1 ст.18 Закона о регистрации). Любое заинтересованное лицо вправе запросить в Учреждении юстиции выписку из ЕГРП, содержащую информацию о зарегистрированных правах в отношении конкретного объекта недвижимого имущества, которая включает сведения о действительном собственнике приобретаемого недвижимого имущества, а также о существующих ограничениях (обременениях) прав на него.
Благодаря внесению записи об ипотеке в ЕГРП в имуществе залогодателя выделяется особый объект - конкретное недвижимое имущество, специально предназначенное для удовлетворения требований кредитора в случае неисполнения или ненадлежащего исполнения обязательства должником (принцип специальности). Преимущественное право залогодержателя обеспечивается также в силу принципа старшинства, реализованного в действующем законодательстве в п.2 ст.43 ФЗ "Об ипотеке (залоге недвижимости) " (далее - Закон об ипотеке).
Следует отметить, что действующим российским законодательством, а именно ФЗ "Об исполнительном производстве" и ГПК РФ принцип специальности залога полностью проигнорирован. Так, в соответствии со ст.49 названного Закона на заложенное имущество может быть обращено взыскание при недостаточности у должника иного имущества для полного удовлетворения предъявленных ему требований, не обеспеченных залогом, с соблюдением установленных гражданским законодательством прав залогодержателя. В.С.Ем писал, что принципы залога, в том числе принцип специальности "как бы не существуют для Закона "Об исполнительном производстве". В результате происходит утрата смысла залога, суть которого состоит в том, что заложенное имущество выделяется из всей массы имущества должника специально для первоочередного удовлетворения требований залогодержателя независимо от наличия или отсутствия у должника иного имущества и иных кредиторов.
_________________________
Правовые проблемы организации рынка ипотечного кредитования в России / Под ред. В.С.Ема. - М., 1999. С.90.
Что касается ГПК РФ, то он устанавливает правило, буквальное и бессистемное толкование которого вообще парализует деятельность по ипотечному жилищному кредитованию. В соответствии со ст.446 ГПК РФ взыскание по исполнительным документам не может быть обращено на жилое помещение (его части), если для гражданина-должника и членов его семьи, совместно проживающих в принадлежащем помещении, оно является единственным пригодным для постоянного проживания помещением. Учитывая то, что предоставление кредитов на приобретение жилья направлено на решение жилищной проблемы и для многих заемщиков приобретенное жилье является единственным пригодным для постоянного проживания жилым помещением, можно сделать вывод о том, что нормы о залоге и в указанном случае также утрачивают смысл.
Остался не реализованным и другой важнейший принцип ипотечной системы - принцип бесповоротности. Более того, закрепленная в Законе об ипотеке норма о прекращении залога в случае виндикации вступила с ним в прямое противоречие. В соответствии со ст.42 Закона об ипотеке в случаях, когда имущество, являющееся предметом ипотеки, изымается у залогодателя в установленном федеральным законом порядке на том основании, что в действительности собственником этого имущества является другое лицо (виндикация), ипотека в отношении этого имущества прекращается, а залогодержатель после вступления в законную силу соответствующего решения суда вправе требовать досрочного исполнения обязательства, которое было обеспечено ипотекой.
Получается следующая ситуация. Залогодержатель, рассчитывая на достоверность сведений из ЕГРП, обращается в Учреждение юстиции по месту нахождения предлагаемого в залог недвижимого имущества с заявлением о предоставлении выписки из реестра. Учреждение юстиции выдает будущему залогодержателю выписку, подтверждающую право собственности залогодателя на интересуемую недвижимость. Однако на самом деле благодаря норме ст.42 Закона об ипотеке запись о праве собственности залогодателя на заложенное кредитору имущество может быть изменена в случае виндикации, при этом ипотека тут же прекратится.
Закрепление такой нормы в законе вступает в противоречие с принципами ипотечной системы, основным смыслом создания которой было создание "прозрачности" прав и защита полагавшихся на данные ипотечных книг лиц (принцип публичной достоверности). Принимая в залог недвижимость в качестве обеспечения обязательств, кредитор справедливо полагается на то, что в ЕГРП отражены, во-первых, все права на данный объект недвижимости, а во-вторых, что сведения ЕГРП достоверны.
Противоречие российской модели виндикации известным принципам ипотечной системы приводит к утрате смысла государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним. Напомним, указанная модель закреплена в ст.301-302 ГК РФ и сводится к следующему. По общему правилу собственник вправе истребовать свое имущество из чужого незаконного владения. Из указанного правила есть лишь одно исключение, не позволяющее собственнику истребовать имущество назад.
Действующее гражданское законодательство при построении модели виндикации реализовало в себе так называемую теорию "наименьшего зла". Суть указанной теории состоит в том, чтобы принятое решение в пользу одной из сторон принесло как можно меньше вреда другой стороне, то есть спор разрешается в пользу стороны, у которой меньше шансов защитить свои имущественные интересы за счет недобросовестного отчуждателя. Например если имущество безвозмездно приобретено у лица, которое не имело право его отчуждать, то при возврате имущества собственнику приобретатель не потерпит финансовых потерь, поэтому в данном случае, несмотря на добросовестность приобретателя, имущество возвращается собственнику. Иначе обстоит дело, когда вещь приобретена возмездно. Здесь исходят из так называемой теории вины собственника, как основания утраты им права.
_________________________
Черепахин Б.Б. Добросовестное приобретение права собственности от неуправомоченного отчуждателя: Диссертация на соискание степени доктора юридических наук. Свердловск, 1940-1944. С.546; Гражданское право: Учебник / Под ред. А.П.Сергеева, Ю.К.Толстого. - М., 2000. С.465.
Следует отметить, что указанный подход к виндикации недвижимого имущества актуален тогда, когда отсутствует система государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним. Однако с возобновлением деления вещей на движимые и недвижимые, а также введением системы госрегистрации виндикация должна быть ограничена. Если недвижимое имущество, право собственности на которое зарегистрировано в ЕГРП возмездно и добросовестно приобретено у лица, зарегистрированного в реестре в качестве собственника, но не являющегося таковым, действительный собственник недвижимого имущества должен утратить свое право на него (принцип бесповоротности). Он должен приобрести только право требования к лицу, осуществившему отчуждение, возмещения убытков, но не передачи недвижимости. Такое положение представляет собой компромисс между интересами собственника и добросовестного приобретателя.
Решение в пользу ограничения виндикации в отношении недвижимого имущества защищает прежде всего оборот. Вопрос защиты оборота, связанного с приобретением имущества добросовестным приобретателем, не так давно стал предметом рассмотрения Конституционного Суда РФ, который установил, что содержащиеся в п.1 и 2 ст.167 ГК РФ общие положения о последствиях недействительности сделки в части, касающейся обязанности каждой из сторон возвратить другой все полученное по сделке, не могут распространяться на добросовестного приобретателя, если это непосредственно не оговорено законом.
_________________________
Постановление Конституционного Суда РФ от 21.03.2003 6-П .
Одной из самых существенных на сегодняшний день проблем ипотеки является дисбаланс между спросом на длинные дешевые кредиты и предложением банков коротких, по сути, и дорогих кредитов. Решение этих проблем Министерство экономического развития и торговли (МЭРТ) видит в создании АИЖК - агентства, которое могло бы принять на себя те риски, которые пока не готова взять банковская система (речь идет об обслуживании заемщиками кредитов на период свыше трех-пяти лет). Проблема заключается в том, что если в результате этих наступления этих рисков средств агентства окажется недостаточно для их погашения (т.е. произойдет дефолт), расплачиваться по долгам агентства придется федеральному бюджету (под гарантии которого и будет осуществлять свою деятельность АИЖК).
В отношении рынка доступного жилья необходимо отметить, что ряд возникающих вопросов был рассмотрен в разделе 1 - в ходе анализа проблем правового регулирования в области жилищного строительства, в том числе по вопросу внесения изменений в нормативные правовые акты в целях приведения их в соответствие с Градостроительным кодексом Российской Федерации. В частности, были сделаны рекомендации о необходимости внести изменения в нормы Федерального закона от 30.12.2004 214-ФЗ Об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и иных объектов недвижимости и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации . В Закон предложено включить нормы, которые бы могли существенно ограничить (в идеале - запретить) схему предварительных договоров, которая позволяет отступить от требований Федерального закона. Кроме того, целесообразно разработать и законодательно внедрить систему обязательного страхования вкладов дольщиков, поскольку, как и в случае с системой обязательного страхования в строительстве, страховая компания становится дополнительным институтом, гарантирующим соблюдение прав граждан - участников долевого строительства. У этого механизма есть и альтернатива: страхование гражданской ответственности застройщика в пользу участника долевого строительства за неисполнение или ненадлежащее исполнение договора. Кроме того, в свете тех проблем, которые возникли в ходе реализации Федерального закона целесообразно рекомендовать рассмотреть и законодательно решить вопросы об отмене солидарной ответственности банков и застройщиков, о возможности введения внесудебного порядка расторжения договора о долевом участии в строительстве со стороны застройщика при нарушении участником долевого строительства сроков оплаты договора, об уменьшении размера раза штрафных санкций, уплачиваемых застройщиком за несоблюдение сроков сдачи объектов, о расширении перечня оснований, на которых застройщик может привлекать денежные средства на строительство объектов и ряд других. Если исходить из того, что цель Закона - упорядочение строительства многоквартирных домов (и только их) следует рассмотреть вопрос об исключении из предмета регулирования Федерального закона вопросов строительства иных объектов недвижимости, возможно, следует рекомендовать и ограничение действия Закона по кругу субъектов, оставив в их числе исключительно физических лиц.
Как уже было отмечено, в настоящее время в жилищном строительстве весьма распространена система так называемых инвестиционных договоров . Гражданин, заключая данный договор с застройщиком становится инвестором или соинвестором . На этом основании затройщик во взаимоотношениях с данным гражданином действует, исходя из норм законодательства об инвестиционной деятельности, т.е., в сущности, относится к своим соинвесторам как к предпринимателям, перекладывая на них все свои профессиональные риски. При этом совершенно не принимаются во внимание нормы ст.9 Федерального закона от 26.01.1996 г. 15-ФЗ О введении в действие части второй Гражданского кодекса Российской Федерации , которые предусматривают, что в случаях, когда одной из сторон в обязательстве является гражданин, использующий, приобретающий, заказывающий либо имеющий намерение приобрести или заказать товары (работы, услуги) для личных бытовых нужд, такой гражданин пользуется правами стороны в обязательстве в соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации, а также правами, предоставленными потребителю Законом Российской Федерации от 07.02.1992г. 2300-1 О защите прав потребителей и изданными в соответствии с ним иными правовыми актами. Тем самым, физическое лицо, участвующее своими личными средствами в строительстве недвижимости, должно иметь для защиты своих законных прав статус потребителя, а вовсе не субъекта инвестиционной деятельности, т.е. профессионального предпринимателя, осуществляющего свою деятельность самостоятельно, на свой риск с целью получения прибыли. Соответствующие дополнения должны быть внесены в Федеральный закон.
Итогом внесения всех названных изменений в законодательство должно стать такое изменение жилищной политики, которое позволит упростить процедуру получения ипотечных кредитов, создать систему страхования кредитных рисков и снизить ставки ипотечного кредитования. В результате жилье должно стать доступным большинству населения России.
В целом, в исследованной сфере общественных отношений необходимо проведение систематизации всех перечисленных нормативных правовых актов, поскольку данная область законодательства не вполне упорядочена. Целью систематизации должна стать ликвидация выявленных пробелов и коллизий, совершенствование правового регулирования вопросов, связанных с формированием рынка жилья, в том числе проблем ипотеки. Поскольку данная сфера общественных отношений находится на стыке двух отраслей законодательства - гражданского и жилищного, - кодификация которых к настоящему моменту в известной степени завершена, потребность в дополнительной кодификации этой области как представляется, отсутствует.