АВ 2004г. Выпуск 21 Экспертное сопровождение проектов федеральных законов: состояние, проблемы и возможные пути решения
Основные вопросы, на которые необходимо получить ответы в ходе экономической экспертизы
Одним из важных вопросов является отработка схемы проведения экономической экспертизы проектов федеральных законов. Предлагаемые ниже вопросы могут явиться основой для формирования такой схемы и определения требований к результатам такой экспертизы.
1. Определение актуальности предлагаемого законопроекта (действительно ли он нужен)
1.1 Что является объектом регулирования законопроекта (какова цель данного законопроекта)?
1.2 Кто представил законопроект, как он обоснован?
1.3 Какими законодательными и нормативными актами регулируется объект регулирования законопроекта в настоящее время (предметная и правовая обстановка в данном вопросе на настоящий момент)? Какие недостатки в законодательном регулировании данного вопроса?
1.4 Какие проблемы в экономике, науке, технике, правосудии, социальные проблемы связаны с объектом регулирования законопроекта?
1.5 Области социально-экономической жизни, организации и предприятия (физические лица), интересы которых затрагивает объект регулирования законопроекта (кол-во заинтересованных лиц и т.д., что характеризует значимость объекта регулирования)?
1.6 Что будет, если проблемы, являющиеся объектом регулирования предлагаемого законопроекта, не будут урегулированы? (например, проблема предположительно обострится; останется без изменений; исчезнет со временем или в порядке саморегулирования общественных сил без государственного воздействия. С какими последствиями разрешится данный вопрос?).
2. Оценка возможностей альтернативных путей решения проблемы, затрагиваемой в законопроекте
2.1 Основные причины, обусловившие возникновение проблемы?
2.2 На какие факторы, обусловившие возникновение проблемы, можно оказать влияние?
2.3 Посредством каких других средств можно данную проблему решить полностью либо с приемлемыми ограничениями? (например, также: посредством мероприятий по действенному применению и осуществлению уже имеющихся предписаний; просветительной работы; согласования, инвестиций, стимулирующих программ; оказания заинтересованным лицам помощи; решения проблемы судами).
2.3 Какие инструменты больше всего подходят для решения данной проблемы, учитывая?
а) затраты и дополнительную нагрузку для граждан и экономики;
б) их действенность (например, "направленность" решения, степень и вероятность достижения целей);
в) расходы и затраты для государственного и муниципальных бюджетов;
г) влияние на действующие нормы и планируемые к реализации программы;
д) побочные действия;
е) степень понимания со стороны субъектов воздействия (как со стороны субъектов, так и исполнителей), их готовность к принятию предлагаемого пути решения данной проблемы.
2.4 При каком подходе можно было бы избежать введения новых регулирующих норм?
3. Оценка необходимости и целесообразности принятия мер, входящих в компетенцию Российской Федерации, для решения данной проблемы
3.1 Может ли данная проблема полностью либо частично быть решены субъектами Российской Федерации (т.е. находится в их компетенции), органами местного самоуправления или заинтересованными государственными органами средствами и полномочиями, которыми они располагают?
3.2 Почему и в каком объеме в решении данной проблемы должны быть задействованы компетенции именно Российская Федерация?
4. Оценка целесообразности и необходимости разработки федерального закона для решения данной проблемы
4.1 Подлежит ли данная проблема обязательному урегулированию федеральным законом, учитывая разделение полномочий, закрепленное в Конституции Российской Федерации?
4.2 Можно ли урегулировать данную проблему принятием Постановления Правительства РФ или другого нормативного акта или акта соответствующего органа исполнительной власти Российской Федерации ?
5. Оценка необходимости и актуальности разработки федерального закона именно сейчас?
5.1 Почему данная проблема должна быть урегулирована в федеральном законе именно сейчас? Какие вопросы необходимо дополнительно изучить в связи с поднятой в законопроекте проблемой?
5.2 Если известно, что в обозримом будущем возникнет потребность в сравнимых изменениях и регулированиях (например, для которых предусмотрено эшелонированное вступление в силу), то не целесообразно ли подождать и объединить все эти проблемы в рамках одной законотворческой процедуры?
6. Оценка соответствия предлагаемых в законопроекте норм и значимости проблемы
6.1 Содержит ли законопроект программные предложения или описание планируемых целей, без которых можно обойтись?
6.2 Можно ли ограничить масштабы регулирования в рассматриваемом законопроекте (дифференциацию и детальность) посредством более общего изложения (типизации, толкования неопределенных правовых понятий, общих оговорок )?
6.3 Можно ли предоставить право детализации норм регулирования, предусмотренных законопроектом, соответствующим органам, уполномоченным на издание нормативных актов. Нельзя ли их можно включить в другие административные акты?
6.4 В какой степени данная проблема уже законодательно урегулирована иным образом, например, посредством действующего международного договора или иным актом более высокого уровня (во избежание параллельного урегулирования)?
6.5 Существуют ли технические правила, касающиеся проблемы, которую предлагается урегулировать законопроектом?
6.6 Какие уже существующие меры законодательного регулирования затрагиваются планируемым законопроектом? Могут ли они стать лишними?
6.7 Проводилось ли в связи с предлагаемым изменением норм регулирования проверка объема регулирования, выходящая за рамки конкретного изменения ?
7. Оценка возможности ограничения срока действия предлагаемого законодательного регулирования проблемы
7.1 Насколько необходимость в законодательном решении данной проблемы ограничивается какими-либо предвидимыми сроками?
7.2 Насколько допустимо проведение "испытательного законодательного регулирования" проблемы на ограниченный срок?
8. Оценка степени принятия и понимания предлагаемых путей решения проблемы гражданами Российской Федерации
8.1 Будет ли новой законодательный акт понят и принят гражданами Российской Федерации?
8.2 Почему нельзя отказаться от предусмотренных в законопроекте ограничений свобод или обязанностей граждан Российской Федерации по участию в определенных действиях, вытекающих из данной проблемы? Например, от: запретов, разрешительного порядка, обязанностей по уведомлению; обязанности гражданина являться в соответствующие органы лично; подачи заявлений и ходатайств, обязанностей по представлению сведений и справок; наказаний и штрафов; иного обременения.
Можно ли уменьшить обременение, предлагаемое в законопроекте? Например: разрешительный порядок с сохранением права на предоставление разрешения или запрещения определенного действия за государственной властью заменить на обязанность по уведомлению государственной власти соответствующим лицом.
8.3 Насколько можно согласовать условия для осуществления определенных прав или официальные разрешительные нормы либо представительные с подобными условиями и процедурами в других областях права, одновременно максимально уменьшая их затратность и сроки?
8.4 Понимают ли заинтересованные лица предусмотренное в законопроекте регулирование относительно терминологии, построения и длины предложений, длины отдельных предписаний, систематики, логики и абстракции?
9. Оценка практической применимости предлагаемых норм законодательного регулирования проблемы
9.1 Достаточно ли урегулировать данную проблему в договорно-правовом, ответственно-правовом или ином гражданско-правовом плане, чтобы избежать принятия мер административного решения проблемы?
9.2 Почему невозможно отказаться от дополнительного ведомственного контроля и единичных актов административных органов (или подключения суда)?
9.3 Насколько разработанные в законопроекте нормы являются нормами прямого действия? Следует ли ожидать, что их применение повлечет за собой лишь ограниченную потребность в единичных актах по реализации данного закона?
9.4 Могут ли соответствующие административно-правовые требования и запреты осуществляться с помощью имеющихся средств?
9.5 Нельзя ли отказаться от специальных норм, регулирующих процессуально-процедурные вопросы и вопросы правовой защиты? Почему общие нормы, регламентирующие эти вопросы, не являются достаточными для решения данной проблемы?
9.6 Почему нельзя отказаться от:
а) урегулирования подведомственности и организационных вопросов;
б) создания новых ведомств или совещательных органов;
в) оговорок относительно участия заинтересованных лиц в данной проблеме;
г) обязанностей по предоставлению отчетов, ведомственной статистики;
д) административно-технических установок (например, формуляров)?
9.7 На какие федеральные министерства и ведомства или иные органы исполнительной власти будет возложено исполнение федерального закона?
9.8 Коллизии каких интересов следует ожидать среди исполнителей?
9.9 Предоставляется ли исполнителям свобода действий, необходимая для исполнения?
9.10 Каково отношение исполнителей/исполнительных органов к предлагаемым законопроектам методам регулирования проблемы и действиям по их исполнению?
9.11 Были ли планируемые меры регулирования заранее опробованы при участии исполнителей ("командно-штабные учения")? Если не было, то почему? А если было, то с какими результатами?
10. Оценка соразмерности затрат и ожидаемых результатов от реализации федерального закона
10.1 Каков размер расходов, ожидаемый для адресатов или иных заинтересованных лиц (при необходимости оценить либо, по крайней мере, грубо описать вид и объем)?
10.2 Является ли обременение дополнительными расходами, предлагаемое в законопроекте, приемлемым для адресатов, в частности для малых и средних предприятий?
10.3 Каковы размеры дополнительного обременения для бюджетов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, и органов местного самоуправления? Какие существуют возможности для покрытия возможных дополнительных расходов?
10.4 Было ли при разработке законопроекта оценено соотношение между расходами и пользой от реализации федерального закона? Если не было, то почему? А если было, то с какими результатами закончилось?
Каким образом будут выявляться действенность, возможные побочные явления и затраты по реализации предлагаемых норм регулирования после вступления в силу федерального закона?