АВ 2004г. Выпуск 9 Концессии: зарубежный опыт законодательного регулирования
Понятие и история инфраструктурных концессий
Концессии в области инфраструктуры (в данном случае слово инфраструктура используется в максимально широком смысле и включает в себя не только материальные объекты, но и различного рода экономические и социальные институты) представляют собой правовые механизмы передачи государством в управление частному бизнесу объектов экономической и социальной инфраструктуры. При этом возмещение издержек концессионера осуществляется как за счет взимания платежей с населения, так и за счет государственных субсидий. Под "государством" понимаются не только центральные органы власти, но также муниципалитеты и региональные власти. На практике, большая часть концессионных соглашений в области инфраструктуры заключается именно на местном и региональном уровнях. Благодаря своим преимуществам договоры долгосрочной аренды и концессии приобретают все большее распространение в области инфраструктуры. Такие договоры полностью действуют или находятся в стадии реализации в 37 странах, включая 18 стран с низкими бюджетными доходами. В международном понимании концессия включает в себя все характеристики договора аренды предприятия как имущественного комплекса, но накладывает на организацию-концессионера дополнительные обязательства в области капиталовложений, необходимых для оговоренного расширения производства или увеличения мощностей для замены основных фондов.
Развитие концессий в области инфраструктуры имеет длинную историю развития. Еще в Римской империи мунисипы (аналог современных муниципалитетов) практиковали передачу в управление частным лицам таких объектов античной инфраструктуры, как почтовые станции, порты, рынки и бани. В новое время концессии второго типа впервые появились во Франции на рубеже XVI и XVII веков.
В XIX веке с помощью концессионных механизмов были построены железнодорожные сети, крупнейшие судоходные каналы и многие другие инфраструктурные комплексы. Однако к середине прошлого столетия, в силу ряда причин, роль инфраструктурных концессий в мировом хозяйстве значительно сократилась
Новый импульс развития инфраструктурные концессии получили только 1990-х годах на волне всеобщего сокращения роли государства в экономике и распространения теорий о большей эффективности исполнения ряда государственных функций частными компаниями. С помощью концессионных механизмов в частные руки стали передаваться преимущественно те объекты, которые государство было не готово приватизировать, но которыми оно не способно управлять эффективно.
Кроме того, концессии стали широко использоваться для создания объектов, на строительство которых не хватало бюджетных средств. Определенное развитие получила также практика передачи концессионеру некоторых государственных функций.
С экономической точки зрения, различие концессий в области недропользования и инфраструктуры состоит в том, что, если первые, в основном используются в качестве механизма изъятия государством природной ренты, то основной функцией вторых является привлечение частного капитала и управленческого опыта к созданию и управлению экономической инфраструктурой государства.
Основными преимуществами использования механизма передачи предприятий в делегированное управление (концессию) являются:
Ограничение финансового участия муниципальных образований в осуществлении проектов.
Создание конкурентной среды в отрасли жилищно-коммунального хозяйства. Несмотря на то, что в каждый определенный момент времени существует только один поставщик данного вида услуг - концессионер, конкуренция возникает до подписания контракта, в результате рассмотрения заявок претендентов, а также по истечении срока договора, когда требуется его возобновление. В результате этого существует конкуренция за рынок, несмотря на то, что в течение срока договора конкуренция на рынке отсутствует.
Приток денежных средств в регион.
Концессионер затрачивает более половины средств, вкладываемых в проект, на территории его реализации в виде приобретения части необходимых материалов, найма рабочей силы и т.д.
Строительство или реконструкция объектов коммунального назначения создает дополнительное количество рабочих мест в городе.
В делегированное управление могут передаваться как предприятия в целом, так и отдельные объекты коммунальной инфраструктуры, что позволяет расширить круг возможных инвесторов.
После истечения срока договоров в собственность муниципального образования переходит самое современное оборудование.
Схемы финансирования концессий в области инфраструктуры чрезвычайно разнообразны. Можно выделить два крайних варианта:
1. все издержки концессионера покрываются за счет взимания платы за услуги с населения, и
2. все издержки концессионера полностью покрываются за счет государственных субсидий. Однако, как правило, оба метода финансирования сочетаются в той или иной пропорции.
При этом следует учитывать, что в большинстве случаев тарифы на услуги, предоставляемые концессионером, жестко регулируются концедентом. Таким образом, при заключении концессионного соглашения государство фактически решает вопрос о том, в какой степени оно готово переложить расходы по содержанию того или иного объекта инфраструктуры на население, а в какой нести их самостоятельно.
В мировой практике существуют радикальные случаи, когда объекты коммунальной инфраструктуры находятся в частной собственности. Например, в Англии все системы водоснабжения и водоотведения принадлежат семи частным компаниям. Но таких примеров немного. Гораздо чаще встречаются две другие модели коммерциализации коммунального сектора. Согласно немецкой модели объекты ЖКХ включаются в уставный капитал акционерных обществ в качестве вклада муниципалитета. При этом, как правило, у муниципалитета находится в собственности от 50 % плюс одна акция до 100 % акций, т. е. муниципалитеты, по сути, контролируют это общество. Этот вариант предусматривает сохранение контроля за компанией со стороны публичной власти.
Согласно другой, французской модели муниципальное коммунальное имущество передается в управление частной компании на основании долгосрочного (до 30-50 лет) концессионного соглашения. Такое соглашение может предусматривать право собственности инвестора как на передаваемое в концессию имущество, так и на все вновь создаваемые объекты, но данное право прекращается и любое имущество подлежит безусловному возврату в государственную или муниципальную собственность по завершении установленного срока.
Таким образом, муниципалитет, минимизируя свои расходы по содержанию и модернизации принадлежащих ему коммунальных объектов, не лишается навсегда муниципального имущества, а инвестор в течение срока действия соглашения экономически заинтересован в его развитии и поддержании в надлежащем состоянии, так как текущие трубы никогда не позволят окупить вложенные инвестиции. Еще до начала выполнения работ или оказания услуг стороны согласовывают и фиксируют в концессионном соглашении все нюансы взаимоотношений между ними, начиная с взаимоприемлемой процедуры тарифного регулирования и заканчивая подробным описанием механизмов возврата модернизированного имущества в собственность муниципалитетов.
Принятые в международной практике сроки концессионных договоров:
платные дороги - 30 лет,
электроэнергетика -15 лет,
гидроэнергетика - 30 лет,
водоснабжение и водоотведение -5-30 лет,
переработка и удаление твердых отходов - 4 года.