АВ 2004г. Выпуск 8 Новая редакция Водного кодекса Российской Федерации: основные направления перемен
В Советском Союзе в 1972 году были приняты Основы Водного Законодательства, на основе которых во всех союзных республиках были приняты Водные Кодексы.
Российской Федерации был принят 30 июня 1972 года. В его содержании (114 статей, объединенных в шесть разделов) почти все было новым по тому времени. Новыми были понятие "водный объект" и юридическая категория "воды", классификация видов водопользования и разрешительный порядок предоставления права пользования конкретными водными объектами, приоритет хозяйственно-питьевого водопользования и всесторонняя охрана вод от загрязнения, засорения и истощения.
Прошло 25 лет. Обстановка существенно изменилась практически во всех сферах жизни. Однако задачи рационального использования и охраны вод не только не сняты с повестки дня, но стали еще более актуальными и сложными. Возникла необходимость приведения водного законодательства в соответствие с изменившимися условиями, а заодно и потребность в усовершенствовании некоторых положений этой отрасли законодательства. Практически это привело к необходимости издания нового Водного кодекса Российской Федерации.
18 октября 1995 г. Государственной Думой с учетом предложений Президента России был принят Российской Федерации. 20 ноября 1995 г. после он вступил в действие (Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. N 47. Ст.4471).
Этот законодательный акт был призван изменить всю систему правовой регламентации водных отношений.
В Водном кодексе 1995 г. следует обратить внимание на такие новые положения, как право собственности на водные объекты, более детальное урегулирование разрешительного порядка водопользования, сочетание административных и договорных способов правового регулирования водных отношений, узаконение практики регулирования водных отношений по основным бассейнам поверхностных вод с помощью бассейновых соглашений, комплекс правил по экономическому регулированию использования, восстановления и охраны водных объектов.
В регулировании отношений собственности на воды примечательным является осторожный подход к внедрению многообразия форм и видов собственности. Как бы ни давила на нас эйфория рыночных отношений, воды остаются такой вещью, которая вряд ли в большей своей части без ущерба для страны может быть полностью обращена в частную собственность. Законодатель в данном случае проявил больше благоразумия, чем можно было ожидать, и уважения к исторической традиции преемственности в праве, записав в , что все не находящиеся в муниципальной собственности, в собственности граждан и юридических лиц водные объекты, являются государственной собственностью. Не сказано, что исключительной государственной собственностью, но в настоящее время другой, широко распространенной и нет.
Некоторым шагом в сторону рыночной психологии являются указания о том, что содержание права собственности на водные объекты определяется гражданским законодательством и настоящим Кодексом; к водным объектам и правам пользования ими применяются общие правила гражданского законодательства об объектах гражданских прав, если иное не предусмотрено настоящим Кодексом.
Разрешительный порядок водопользования применялся и прежде. Но в действующем Кодексе этот порядок представлен во всех деталях и сложностях ( ВК).
Кодекс изменил понятийный аппарат водного законодательства и правовую классификацию водных объектов, используя естественнонаучные воззрения на природные свойства вод. Понятия, ранее оцениваемые как тождественные, стали различаться по своему содержанию, а правовая классификация стала основываться не только по признаку расположения вод на поверхности суши или в недрах, но и по характеру движения водных масс. В первом случае водные объекты, как и ранее, делятся на и , а во втором случае - на и . Разграничение последних базируется на том, находятся ли поверхностные воды в состоянии непрерывного движения или замедленного водообмена. Придав правовую форму естественнонаучным характеристикам водных объектов, не только приблизил водное законодательство к реальным потребностям водного хозяйства, но и создал ту основу, на базе которой можно определить особую юридическую природу водных отношений.
Невозможность материального обладания водами заставляет по-иному, чем в гражданском праве, рассматривать проблему оборотоспособности водных объектов. В естественном состоянии воды не поддаются индивидуализации, которая, как известно, необходима для оборота имущества. Однако не только особые свойства вод препятствуют их оборотоспособности как объекта гражданских прав. Водные объекты вполне могут быть исключены из оборота по соображениям общественной и государственной пользы. Во-первых, в силу того, что они могут находиться в общем пользовании, и, во-вторых, по причинам необходимости реализации специальных государственных нужд, например в области обороны. и Кодекса соответственно различают водные объекты общего пользования и особого пользования.
Такая позиция не является новой в российском праве. Выдающийся дореволюционный цивилист Г.Ф.Шершеневич в своем знаменитом учебнике русского гражданского права относил некоторые водные объекты к вещам вне оборота по естественным причинам и государственным соображениям. Конечно, современная юридическая наука, более точно определяя существо водных объектов, не считает их вещью. Признавая правомерность этой позиции, нельзя не заметить между водным объектом и имуществом некоторое сходство, поэтому часть вторая Кодекса распространила на водные объекты общие правила гражданского права об имуществе за изъятиями, установленными водным законодательством. Такая постановка вопроса вполне соответствует предписаниям как гражданского, так и водного права.
Следуя требованиям Гражданского кодекса России, водное законодательство определило пределы оборотоспособности водных объектов. При этом оно исходило из того, что водные объекты реально находятся в экономическом обороте, но этот оборот нельзя оценивать как понятие абсолютно идентичное гражданскому обороту. Кодекса запретила совершать с водными объектами сделки, влекущие или могущие повлечь отчуждение этих природных богатств, но разрешила переход прав пользования ими от одного лица к другому в порядке, установленном водным законодательством.
Экономическое и экологическое значение водных ресурсов диктуют целесообразность применения преимущественно административных методов регулирования отношений в области использования водных объектов. Поэтому водное законодательство всегда исходило из того, что водопользование подлежит строгому государственному регулированию. Кодекс предусматривает различные формы его осуществления. Так, использование водных объектов с применением сооружений, технических средств и устройств (специальное водопользование) допускается только после получения лицензии на водопользование ( Кодекса). Лицензия представляет собой не просто разрешение гражданам и юридическим лицам осуществлять определенную деятельность, а развернутый административный акт с многочисленными условиями и требованиями, невыполнение которых влечет прекращение прав пользования водными объектами. Если использование водных объектов может осуществляться без получения лицензии (общее водопользование), то оно должно проходить в рамках специальных правил, принятых органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления, причем после согласования с рядом федеральных органов государственной власти ( Кодекса).
К недостаткам действующего следует отнести слабое решение вопросов платности водопользования. Централизация средств в государственных бюджетах различных уровней и специальном целевом бюджетном фонде не позволит обеспечить эффективное финансирование мероприятий по охране и организации рационального использования водных ресурсов. Совершенно оказался неучтенным опыт некоторых зарубежных стран (например, Франции и ФРГ), где плата за воду поступает непосредственно организациям, осуществляющим ведение водного хозяйства, а для контроля за расходованием средств ими создаются специальные наблюдательные советы. Можно предположить, что средства, формируемые от платы за воду, не смогут своевременно направляться на нужды водного хозяйства, что будет негативно отражаться на состоянии водных объектов.
Существенным упущением в Кодексе является то, что его Особенная часть неполно раскрывает содержание отдельных видов водопользования и не отграничивает их друг от друга. Между тем специфика отдельных видов водопользования уже не может быть отражена в одной или нескольких статьях. Подобного рода правовая неопределенность тормозит развитие некоторых отраслей хозяйства. В частности, до сих пор не может быть принят законодательный акт о рыболовстве, поскольку режим использования и охраны рыбных ресурсов находится в прямой зависимости от режима использования и охраны водных объектов, где они обитают.
Анализ Водного кодекса Российской Федерации, введенного в действие со дня официального опубликования (23 ноября 1995 г.), показал также, что данным нормативным правовым актом не в полной мере урегулированы водные отношения и недостаточно развиты основные нормы Конституции Российской Федерации, основные положения Гражданского кодекса Российской Федерации, а также принципиальные положения международного водного законодательства. За период, прошедший со времени его принятия, правоприменительная практика выявила потребность в усовершенствовании некоторых положений водного законодательства, а также необходимость приведения отдельных норм в соответствие с изменившимся законодательством Российской Федерации.
В целях совершенствования правового регулирования использования, восстановления и охраны водных объектов, а также реализации в нормах Водного кодекса Российской Федерации положений, закрепленных частью 1 статьи 9 Конституции Российской Федерации, о том, что природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории подготовлен проект новой редакции Водного кодекса Российской Федерации.
Законопроект разработан во исполнение поручений Президента Российской Федерации В.В.Путина, поручений Правительства Российской Федерации и в соответствии с утвержденной Правительством Российской Федерации 11 января 2003 г. ( ХВ-П9-00237) концепцией и техническим заданием на разработку законопроекта, а также Планом законопроектной деятельности Правительства Российской Федерации на 2004 год, рассмотрен и одобрен на заседаниях Правительства Российской Федерации 17 сентября 2003 года и 19 февраля 2004 г.