АВ 2003г. Выпуск 21 Программа социально-экономического развития РФ на среднесрочную перспективу (2003-2005гг.): цели и механизмы их достижения
Анализ основных положения Программы показывает, что ее главной задачей является не резкое увеличение темпов роста в ближайшие годы, а завершение начатых ранее структурных и институциональных преобразований. Решение этой задач, по мысли авторов Программы, обеспечит выход на ускоренные темпы роста к 2007 года.
В этой связи следует отметить, что во всех программах среднесрочного периода, разрабатывавшихся и принимавшихся российским правительством в течение периода реформ, обращалось внимание на вопросы структурной и инвестиционной политики. На практике в качестве механизма структурных преобразований использовался монетарный и соответствующие ему инструменты регулирования рынка.
Оценивая адекватность Программы существующим задачам следует отметить, что экономический рост, которого удалось добиться в 1999 - 2002 годы, носил во многом компенсационный характер.
Августовский кризис 1998 года ликвидировал ряд накопившихся в экономике диспропорций, способствовал перераспределению финансовых ресурсов экономики от населения и государства в пользу предприятий и создал условия для стабилизации и предпосылки для возобновления роста производства.
Основным фактором экономического подъема на протяжении всех этих трех лет были рост сырьевого экспорта и вызываемое им расширение внутреннего спроса: в 2000-2001 годах - главным образом, инвестиционного, в 2002 году - потребительского.
Благоприятная внешнеэкономическая конъюнктура для российского экспорта при относительно низком уровне импорта позволила накопить значительные золотовалютные резервы, обусловливающие стабильность на валютном рынке и предсказуемость динамики валютного курса.
Меры Правительства РФ по ограничению роста цен на продукцию (услуги) естественных монополий и росту заработной платы (практически отсутствовала индексация), высокая курсовая динамика доллара способствовали снижению относительных издержек предприятий и улучшению их конкурентоспособности. Эти факторы обеспечили около половины прироста ВВП.
Однако дальнейшие возможности роста за счет этих факторов в среднесрочной перспективе будут практически полностью исчерпаны.
Российская экономика уже в прошлом году перестала перерабатывать доходы от экспорта в рост производства в отраслях, работающих на конечное потребление.
Механизм, основанный на стимулировании потребительского спроса, также теряет свою эффективность: рост реальных доходов населения продолжается и составляет 8-9% в год, но стимулирует он не внутреннее производство, а импорт. В этих условиях стимулирование спроса, являвшееся основой российской экономики в 2000-2001годы, теперь ведёт к ускорению инфляции.
Серьезную озабоченность вызывают не столько цифры роста, сколько его качество и условия. Рост последних лет не привел к существенным качественным, структурным изменениям в российской экономике. Более того, рост в 2002 году происходил в основном за счёт экспорта, а также использования старых производственных мощностей. Со структурной точки зрения даже спад 90-х годов был гораздо более обоснован - ведь тогда происходило свёртывание многих неэффективных и в принципе не пользующихся спросом в нормальной рыночной экономике производств и одновременно бурно росли принципиально новые сектора (телекоммуникации, связь).
Поэтому то, что сырьевая зависимость осознана как главное препятствие для экономического роста страны и диверсификация экономики выдвигается как задача номер один является важным позитивным моментом Программы.
Однако конкретных механизмов обеспечения диверсификации, за исключением мер налоговой политики, фактически не предлагается. Между тем для создания стимулов добровольного перетока финансов из экспортных сырьевых отраслей в обрабатывающую промышленность необходимо принять конкретные меры по обеспечению эластичности рынков капитала, повышению качества корпоративного управления и т.п.Создать стимулы для сырьевиков войти в другой бизнес, где нормы прибыли несравненно ниже, невозможно и без государственного регулирования, т.е. без включения механизмов принудительного перетока финансов из сырьевых в обрабатывающие секторы. Основной ограничитель решения этой задачи в настоящее время - отсутствие механизмов изъятия рентных платежей, не ухудшающих предпринимательский климат в сырьевых секторах.
Оценивая реализуемость предлагаемой Минэкономразвития концепции социально-экономического развития России на 2003-2005 годы, следует учитывать следующие факторы.
Она будет реализовываться не в условиях закрытости, как считают авторы Программы, а в условиях высокой степени открытости национальной экономики и при непосредственном взаимодействии ее субъектов с субъектами глобальной экономики. Это означает, что ее внешние и внутренние связи будут строиться в соответствии с законами экономического развития, характерными для глобальной экономики, которая во многом предопределяет как саму реализуемость предлагаемой концепции, так и механизмы ее реализации.
Влияние внешних условий на российскую экономику проявится уже в текущем году, когда картина экономического роста существенно изменится. Ожидается снижение цен на нефть. При прогнозируемом росте импорта до 64,0 млрд долл. счёт текущих операций снизится с 28,2 до 23,3 млрд долл. Темпы роста инвестиций повысятся до 5,9% и вновь станут опережать темпы роста ВВП. А рост потребительского спроса, который был основным двигателем российской экономики в последние два года, резко ослабнет. Прогноз роста розничной торговли на 2003 год составляет 7,4% против 9% в 2002 году. Прогнозируемое замедление темпов роста потребительских расходов согласуется с прогнозируемым снижением темпов роста реальных располагаемых доходов населения и заработной платы (с 7,3% в 2002 году до 5,8% в 2003 году).
Оценивая реализуемость предлагаемой концепции с учетом отмеченных факторов, следует отметить и то, что негативное влияние на экономическую ситуацию в стране с моноотраслевой структурой экспорта имеют не только экстремально низкие или экстремально высокие цены на вывозимые продукты, а также постоянные существенные колебания этих цен.
Кроме того, существует и ещё один источник потенциальной нестабильности, который может оказать серьезное влияние на реализуемость предлагаемой концепции - наращивание коммерческой задолженности перед иностранным капиталом. В последнее время много говорится о сокращении внешнего долга государства, но как-то забывается факт увеличения общего долга страны. Между тем в условиях стабильного роста экономики страны и повышения кредитных рейтингов существенно облегчился доступ российских финансовых и нефинансовых институтов к мировому рынку капитала. Банки и предприятия активно заимствуют средства на внешнем рынке. Если в 2002 году государственный внешний долг сократился с 113,2 млрд долл. до 104,7 млрд долл., то долг частных банков и компаний вырос на 40% и достиг 48,8 млрд долл. Последнее повышает их уязвимость по отношению к колебаниям на рынке российских экспортных товаров.
В долгосрочном плане, если бы кредитные ресурсы канализировались в производство несырьевых товаров и обеспечивали диверсификацию отечественной экономики, предлагаемая стратегия была бы экономически верной, а концепция создания в России правил игры , обеспечивающих структурную трансформацию, оправдана. Но опасность заключается в том, что кризис может произойти гораздо раньше, что экономика диверсифицируется.
Реализация предлагаемого структурного маневра невозможна без серьезной государственной промышленной политики. Для решения конкретных задач необходимо оптимально использовать систему внутренних и внешних экономических отношений, избрать соответствующие механизмы регулирования. В то же время в программе ставка делается только на создание общих условий хозяйствования. Роль же государства как механизма перераспределения ресурсов в пользу модернизации экономики остается неясной.
Для масштабной модернизации основного капитала как непременного условия роста производительности труда и конкурентоспособности потребительских отраслей на внутреннем рынке планируется принять меры для кардинальных изменений в структуре инвестиций в пользу отраслей, ориентированных на внутренний рынок, и роста производительности труда.
В частности, с целью улучшения предпринимательского климата планируется завершить налоговые преобразования, начатые в 1999 году. Это позволит, по замыслу разработчиков Программы, усилить роль внутренних источников инвестирования предприятий, в частности прибыли и амортизации.
Не отрицая необходимости мер налогового стимулирования следует заметить, что проводимая налоговая реформа до сих пор не уменьшила налоговое бремя для предприятий обрабатывающих отраслей, а лишь усугубила его. В итоге налоговая нагрузка на разные отрасли экономики в настоящее время чрезвычайно неравномерна. Если доля налогов в добавленной стоимости предприятий добывающих отраслей составляет около 40%, то в обрабатывающих отраслях она превышает 55-60%. Разрешить эту ситуацию может только кардинальная перестройка механизма налогообложения недропользования, предусматривающая эффективное изъятие сырьевой ренты.
Говоря о необходимости стимулировать инвестирование в обрабатывающие отрасли, авторы Программы обещают перераспределить налоговую нагрузку с несырьевых секторов на сырьевые без ущерба для конкурентоспособности этих секторов на мировых рынках. Однако остаются неясными механизмы реализации такого перераспределения. В то же время очевидно, что снижение налоговой нагрузки на обрабатывающую промышленность должно быть достаточно весомым, чтобы компенсировать более высокие риски инвестирования по сравнению с инвестированием в сырьевые отрасли.
Оценивая эффективность предлагаемых налоговых мер для обрабатывающей промышленности следует отметить и то, что достигаемый эффект составляет не более 10-15% от общей суммы обязательных платежей предприятий. Если учесть, что в обороте предприятия доля обязательных платежей составляет около одной трети, то выигрыш предприятия от предлагаемого снижения налогового бремени составит порядка 3% оборота и, таким образом, достигаемый эффект сопоставим с ростом издержек вследствие инфляции. В результате весь возможный выигрыш предприятия от снижения налогового бремени может быть съеден инфляцией.
Оценивая предлагаемый комплекс мер по стимулированию хозяйственной деятельности отметим, что он, безусловно, оправдан и необходим. Основная проблема заключается в декларативности значительной части объявленных мер, осуществление большинства из которых требует преодоления сопротивления сложившейся макроэкономической среды и создания специальных механизмов для мобилизации необходимых ресурсов. Так, трудно рассчитывать на оживление производства, когда в сложившейся структуре цен большинство отраслей нерентабельно, а около половины производственных предприятий убыточны.
Оценивая возможности реализации достижения целей программы, следует отметить, что в разработанных Минэкономразвития материалах не приводятся данные, характеризующие влияние степени выполнения мероприятий, запланированных им, на динамику основных прогнозных показателей (ВВП, объема промышленного производства и других).
Представленные результаты расчетов не подкреплены прогнозным балансом межотраслевых пропорций по поставкам товаров (услуг) для государственных нужд как на федеральном, так и региональных уровнях. Последнее вызывает определенные сомнения в достоверности прогнозных оценок базовых показателей, определяющих основные параметры формирования бюджетной системы (ВВП и объем промышленного производства, а также темпов роста по отраслям).
Анализ Программы свидетельствует также об отсутствии в настоящее время у Правительства РФ планов по активизации региональной политики. В частности, проектировки федерального бюджета даны без учета анализа состояния бюджетов регионов.
Для удержания инфляции в планируемых границах предполагается использовать, главным образом, методы денежного регулирования. Активных мер для поддержания низкого уровня инфляции в промышленности за счет снижения затрат на производство фактически не предусматривается.
Между тем, дополнительная инфляционная составляющая может в определенной мере изменить характеристики макроэкономических показателей, положенные в основу расчета параметров Программы. От курса рубля прямо зависит ряд статей, которые формируют около 40% доходной части бюджета: объем налоговых поступлений от внешнеэкономической деятельности и внешнеэкономических операций (они формируют около 22% доходов бюджета), НДС по товарам, завозимым в Россию из-за рубежа (16%), объем поступлений от сбора акцизов по товарам, ввозимым в Россию (1,8%), объем поступлений от налога на покупку иностранной валюты (1%). Курс рубля оказывает прямое воздействие на объем выплат по внешнему долгу ( 29% расходной части). Кроме того, ряд статей бюджета находится под сильным косвенным влиянием инфляции.
Практически не планируются дотации на транспортные издержки, направленные на поддержание единства экономического пространства страны, особенно важные для стимулирования конечного спроса.
Все эти меры, безусловно, необходимы. Но в представленном в Программе виде они декларативны, ибо не предусматривают никаких конкретных механизмов их реализации в сложившихся условиях.
Оценивая возможность обеспечения запланированных в Программе темпов роста, отметим, что среднегодовые темпы роста в 5% в течение ближайших лет могут быть достигнуты только при условии обеспечения 8-10 - процентного роста промышленного производства. Учитывая специфику структуры российской экономики, особенностью которой является высокий удельный рост энергоемких отраслей, реализация запланированных темпов роста должна опираться на 7-8 - процентный рост производства энергии. Соответственно должно увеличиться и производство топливных ресурсов на внутренний рынок.
В сложившейся ситуации высокая энерго- и материалоемкость народного хозяйства становятся самым серьезным фактором, сдерживающим экономический рост. Однако значимость этого фактора недооценена в программе Минэкономразвития. Основные меры, планируемые с этой целью: повышение цен в естественных монополиях, несколько опережающее уровень инфляции в промышленности, что должно обеспечить ежегодное снижение энергоемкости народного хозяйства на 2-3%.
Между тем достижение указанных темпов роста в ТЭКе требует массированных инвестиций, источники которых из программы Минэкономразвития не ясны. В то же время ограничения, обусловленные возможностями этого сектора экономики, негативно скажутся уже через 2-3 года. В итоге России грозит возникновение кризиса энергетических ресурсов, которые будут сдерживать возможности роста.
Минэкономразвития предлагает провести дебюрократизацию и создать равные условия конкуренции для всех. Не отрицая необходимости создания общего благоприятного предпринимательского климата, отметим, что эффективность предлагаемого подхода вызывает и определенные сомнения, т.к. каждая отрасль специфична и нуждается в ручной настройке . Для того, чтобы добиться конкурентоспособности отрасли, надо работать с ней не на уровне общих идей, а глубоко разбираясь в её структуре, в возможностях её игроков, в тех ограничениях, которые сдерживают рост её эффективности.
Приведённый в Программе перечень мероприятий исключительно важен с точки зрения стратегических перспектив развития России, однако весьма уязвим в тактическом отношении. Дело в том, что структурная реформа далеко не всегда и не сразу оказывает влияние на темпы экономического роста. Она сопровождается заменой одних секторов другими. Возникают также проблемы чисто технического характера - наша статистическая система преимущественно ориентирована на структуру индустриального общества, т.е. на штуки и тонны, а не на байты информации.
Одним из ключевых вопросов для перехода к устойчивому росту является преодоление спросовых ограничений. Об этом, в частности, свидетельствует застой в последние месяцы в отраслях промышленности, производящих как инвестиционные, так и потребительские товары.
В то же время меры по преодолению спросовых ограничений являются слабой стороной программы Минэкономразвития. При оценке вероятных результатов осуществления предлагаемой экономической стратегии их влияние учтено не в полной мере.
Между тем из четырех основных компонентов конечного спроса - потребительского, инвестиционного, государственного и внешнеэкономического в 2003-2005 годах можно прогнозировать ослабление общих спросовых ограничений для экономики только со стороны внешнеэкономического сектора. Медленное улучшение конъюнктуры на мировых рынках сырья будет действовать в направлении небольшого роста экспорта, который прогнозируется в 102 млрд долл.
В то же время значительного оживления инвестиционного спроса в промышленности (кроме отраслей-экспортеров) вряд ли следует ожидать именно из-за жестких спросовых ограничений. Объемы заказов со стороны экспортеров и монополий, влияющие сейчас в основном на активность обрабатывающих отраслей, зависят от ситуации на внешних рынках.
Возможности стимулирования государственного спроса, которые будут определяться бюджетными обязательствами по финансированию основных отраслей бюджетной сферы - обороны, правоохранительных органов, управления, науки, образования, здравоохранения и культуры, включая программы финансирования в наиболее науко- и капиталоемких отраслях (вооружение, авиастроение, космическая техника, энергетическое машиностроение, атомное машиностроение, судостроение) и целевых федеральных программ в соответствии с проектом федерального бюджета на 2003 г. относительно невелики.