АВ 2002г. Выпуск 33 Проблемы законодательного обеспечения прав собственности в Российской Федерации
Развитие теории государственного управления экономикой и собственностью принадлежит академику А.В. Венедиктову. Он понимал под управлением, возложенным на госорган в отношении предоставленного ему государством имущества, всю совокупность функций и соответственно обязанностей и прав, осуществляемых им в отношении этого имущества, и всю совокупность правовых действий, совершаемых госорганом по поводу этого имущества, а не только административно-правовые функции и административно-правовые акты управления. При этом, имея в виду непосредственно деятельность государственных предприятий, ученый утверждал, что вышестоящие органы совершают по отношению к имуществу лишь акты административно-правового характера.
_________________________
См.: Венедиктов А. Органы управления государственной социалистической собственностью // Советское государство и право. 1940. N 5 - 6. С.25. Там же
В диссертационных исследованиях государственная собственность в настоящее время рассматривается как многообразные отношения, построенные по иерархическому принципу: 1) внутри органов законодательной и исполнительной власти, которые связаны с владением, пользованием и распоряжением государственным имуществом, утверждением бюджета; 2) между центральными и региональными органами государственной власти и местного самоуправления; 3) между аппаратом государства и государственными предприятиями как реальными товаропроизводителями. Таким образом, по отношению к государственной собственности акцентируется не собственнический, цивилистический аспект, а управленческий.
_________________________
См.: Браева Э.Х. Правовое регулирование государственной собственности в Российской Федерации: Автореф. дисс. ... канд. юрид. наук. М., 1998. С.14 - 15.
В Концепции управления собственностью Москвы и взаимодействия с иными собственниками на территории города до 2005 года выделено понятие управления собственностью, к которому относят комплекс административных, экономических и законотворческих действий органов власти, объединенных единой политикой и нацеленных на сбалансированное развитие жизнедеятельности городского сообщества. Оно отличается от понятия управления отношениями собственности, куда входит управление правами владения, пользования и распоряжения - приватизация, аренда, безвозмездное пользование, наем, хозяйственное ведение, оперативное управление, концессия, доверительное управление, залог и т.д. При этом подчеркивается, что управление собственностью может осуществляться в отношении как объекта, так и субъекта управления.
_________________________
Приложение 1 к Московской городской Думы от 18 октября 2000 г. N 108 // "Ведомостях Московской Городской Думы", 2000 г., N 11
По мнению некоторых ученых, управлением государственной собственностью является административная, властная деятельность, которую условно можно считать оболочкой. Содержанием ее могут быть гражданско-правовые отношения, как бы включенные внутрь "кокона" государственного регулирования, поскольку административная деятельность является "проводником" государственных велений.
_________________________
Талапина Э.В. Вопросы организации управления государственной собственностью // Журнал российского права", N 3, март 2001 г.
Организация управления государственной собственностью представляет собой сложную совокупность действий государства. В нее включаются: определение государственной политики в области государственной собственности; образование институциональной основы управления (учреждение органов исполнительной власти и наделение их компетенцией), учреждение субъектов, осуществляющих непосредственное владение государственной собственностью (необходимо определить виды субъектов, установить их правовой статус, осуществить учет и регистрацию); учет объектов государственной собственности (инвентаризация, классификация объектов, учет в реестрах объектов и сделок с ними); распределение объектов государственной собственности между субъектами; осуществление непосредственного управления в различных формах (приватизация, разграничение государственной собственности, национализация, гражданско-правовые сделки, управление пакетами акций, банкротство и пр.).
Такой подход к понятию управления государственной собственностью шире традиционного цивилистического и позволяет полнее охарактеризовать имеющие здесь особое значение публично-правовые элементы.
Вообще, когда речь идет о таком щепетильном вопросе, как размежевание публично-правовых и частноправовых категорий, следует, с нашей точки зрения, учитывать, что:
1) эти категории имеют одинаковую правовую природу, ткань, поскольку публичное и частное право - подсистемы единой правовой системы;
2) в идеале публичный интерес слагается из массы частных интересов;
3) в процессе правоприменения публичное и частное право могут затрагивать различные, иногда противоположные интересы. И поэтому в данном случае невозможно решить одновременно и публичную, и частную задачу, предпочтение должно быть отдано какой-то одной;
4) публичное и частное право имеют собственные категориальные аппараты;
5) категории, имманентно присущие одной правовой подсистеме, должны использоваться и соблюдаться в точности другой подсистемой.
Для того чтобы не перегружать правоприменительную практику каузальными толкованиями частных случаев, следует законодательно решить вопрос относительно принципов установления примата одной подсистемы права над другой, определив типичные правовые ситуации.
Это - общие посылки. Проследим, как используется публично-правовое понятие "управление" в основном нормативном акте цивилистики - РФ.
Понятие управления по отношению к собственному (в смысле - своему) имуществу не используется в РФ вообще. Оно появляется лишь когда отсутствует непосредственное взаимодействие собственника и имущества, субъекта и объекта управления. Существуют две его разновидности - управление имуществом собственника и управление деятельностью юридического лица.
При управлении имуществом собственник отстранен (физически и юридически) от своего имущества, не осуществляет триаду полномочий, предоставляя это другому лицу, то есть существуют два субъекта, связанные отношениями по поводу объекта собственности. Соответственно, с управляющего субъекта можно спросить за "эффективность" управления. Когда же собственник и пользователь (лицо, осуществляющее право собственности) совпадают, вопрос об эффективности управления не встает, оставаясь внутренним делом собственника. Для гражданского права не имеет значения, каким образом и что именно делает собственник в отношении своего имущества (если только речь не идет о нарушении прав и интересов других лиц, публичного порядка и прочих нарушениях).
Схема взаимоотношений собственника и лица, осуществляющего управление объектом собственности, заимствована из публичного управления. В управлении имуществом собственника присутствуют признаки публичного (государственного) управления:
1) множественность субъектов и их юридическая иерархия;
2) субъекты имеют "связь" с объектом и друг с другом по поводу объекта;
3) главный юридический субъект (собственник) отстранен от объекта;
4) у управляющего субъекта строго определенный объем полномочий;
5) отношения субъектов регулируются отдельно и подробно - непосредственно законом или договором между ними;
6) действия управляющего субъекта ограничены заданием собственника или его интересами (изначальная целевая заданность управления);
7) деятельность управляющего субъекта контролируется и оценивается собственником или органом, назначившим управление имуществом;
8) за неэффективность управленческой деятельности возможны санкции.
При управлении деятельностью юридического лица сходство с государственным управлением еще больше:
1) органы управления юридического лица выполняют общезначимые функции;
2) в своей деятельности они подконтрольны общему собранию участников - "законодателю";
3) они оперативны и непосредственны в своих действиях;
4) их деятельность регламентирована положением об органе управления и нормами гражданского законодательства;
5) построение органов управления юридического лица отвечает иерархии;
6) лица, действующие от имени органов управления юридического лица, профессиональны;
7) органы управления юридического лица имеют властную компетенцию;
8) для случаев неправомерного использования полномочий органами управления юридического лица предусматривается механизм контроля и ответственности (ревизионная комиссия, годовые отчеты, досрочное увольнение директора и пр.).
В итоге можно заключить, что использование публично-правового понятия "управление" в области частного права вполне отвечает его сущности. Однако управление государственной собственностью заслуживает отдельного законодательного регулирования. И прежде всего необходимо совершенно четко определить публично-правовую, властную сторону проблемы.
_________________________
Талапина Э.В. Вопросы организации управления государственной собственностью // Журнал российского права", N 3, март 2001 г.
В соответствии со ГК РФ государственная собственность в России неоднородна. Выделяются два ее уровня - федеральная собственность и государственная собственность субъектов Федерации. Государственное имущество может быть закреплено за государственными предприятиями и учреждениями в хозяйственное ведение и оперативное управление (, ГК РФ), а также составлять государственную казну. Согласно , ГК РФ Российская Федерация и субъекты РФ в лице органов государственной власти выступают в гражданских отношениях на равных началах с гражданами и юридическими лицами. В соответствии со Конституции РФ на федеральном уровне решаются вопросы управления федеральной собственностью, а управление государственной собственностью субъекта РФ составляет предмет ведения субъекта РФ.
Отметим, что федеральное законодательство по вопросам государственной собственности практически исчерпывается перечисленными нормами и не спешит развиваться. Напротив, субъекты РФ активно законотворчествуют в этой области. Даже в конституциях и уставах этим вопросам уделено значительное внимание. Прежде всего управление государственной собственностью субъекта РФ закрепляется в качестве одного из предметов ведения субъекта РФ. При этом законодательный орган субъекта РФ определяет порядок управления, а исполнительный орган осуществляет непосредственное управление государственной собственностью.
Любопытно и решение вопроса об участии субъектов РФ в управлении объектами федеральной собственности, расположенными на их территории. Органы исполнительной власти субъектов РФ участвуют в управлении федеральной собственностью на основании соглашений с федеральными органами исполнительной власти. Ряд субъектов РФ (Ростовская, Сахалинская области, Коми-Пермяцкий автономный округ) решают вопрос согласования размещения федеральных объектов на своих территориях, исходя из собственных экономических интересов. Так, согласно Уставу Сахалинской области соответствующая доля арендной платы за пользование природными ресурсами включается в областной бюджет, а при изъятии природных объектов в федеральную собственность презюмируется полная компенсация. Предусмотрено также обязательное согласование с органами государственной власти области международных договоров и лицензионных соглашений по освоению природных ресурсов и право включать в такие соглашения условия области по ее социально-экономическому развитию, приоритетному использованию местной рабочей силы. Это наглядно демонстрирует, как микроэкономические вопросы управления государственной собственностью выходят на макроэкономический уровень.
Многие субъекты РФ в своих конституциях и уставах устанавливают перечень объектов государственной собственности, имеющих особое значение (например, предприятия государственного значения, определяющие развитие экономики Омской области, территории традиционного природопользования Сахалинской области). Вопросы осуществления права собственности в отношении таких объектов, как правило, решаются посредством принятия отдельных законодательных актов.
Помимо уставов и конституций, нами проанализировано законодательство 45-ти субъектов РФ (10-ти республик, 4-х краев, 30-ти областей, одного автономного округа) по вопросам государственной собственности. В целом региональное законодательство можно распределить по следующим категориям:
_________________________
Талапина Э.В. Вопросы организации управления государственной собственностью // Журнал российского права", N 3, март 2001 г.
1) законы о собственности начала 90-х годов, где механизм управления государственной собственностью не прописан (Республика Татарстан, Республика Алтай, Башкортостан);
2) законы об управлении государственной собственностью, посвященные непосредственно поставленному вопросу (Республика Мордовия, Архангельская, Астраханская, Пензенская, Воронежская области, Ханты-Мансийский автономный округ);
3) законы о государственной собственности, сочетающие в себе дублирование положений РФ и управленческие проблемы (Брянская, Московская, Рязанская области).
В региональном законодательстве содержатся различные подходы к определению управления государственной собственностью. Так, под управлением государственной собственностью понимается деятельность государственных органов (Республика Хакасия, Ханты-Мансийский автономный округ, Омская область), участие субъектов РФ в гражданско-правовых отношениях (Волгоградская, Свердловская области, Красноярский край), осуществление правомочий владения, пользования и распоряжения в отношении объектов государственной собственности (Республика Мордовия, Пензенская, Челябинская, Ярославская области).
Законодательство субъектов РФ определяет круг отношений, регулируемых законами об управлении государственной собственностью (как правило, исключаются из предмета регулирования бюджетные отношения, отношения, связанные с использованием памятников истории и культуры, природными ресурсами), и круг объектов государственной собственности, называет государственные органы, полномочные ею управлять, описывает формы управления собственностью и общий порядок ведения ее реестров.
Рассматриваемая сфера настолько обширна, что исследователи выделяют региональное экономическое право РФ как комплексную отрасль права, которую за рубежом именуют хозяйственно-административным правом.
_________________________
См.: Толстошеев В.В. Региональное экономическое право России. М., 1999; Сусликов В.Н. Управленческие правоотношения в экономике региона: проблемы теории и практики: Автореф. дисс. ... канд. юрид. наук. М., 1999. С.12.
С учетом сложившейся ситуации, когда региональное законодательство по управлению государственной собственностью опережает федеральное, но при этом не содержит сколько-нибудь единых принципов и положений, возникает необходимость принятия федерального закона об управлении государственной собственностью. Он призван определить:
порядок формирования двух видов государственной собственности - федеральной и субъектов Федерации;
взаимоотношения двух уровней власти по поводу государственной собственности (необходимо определиться с правовой природой совместной собственности, появившейся в результате договорного разграничения государственной собственности);
понятие управления государственной собственностью;
порядок управления федеральной собственностью;
основные принципы управления государственной собственностью субъектов РФ и муниципальной собственностью;
категории объектов государственной собственности и их правовые режимы;
органы, управляющие собственностью, и размежевание их компетенции.
Решение вопросов управления государственной собственностью предполагает учет институционального аспекта проблемы. Обратимся к истории создания специализированных государственных органов по управлению имуществом. Они были созданы в реформируемой России в 1991 году. Отношение законодателя к комитетам по управлению имуществом было неоднозначным. Выделим следующие этапы становления и развития этих государственных органов:
_________________________
Талапина Э.В. Вопросы организации управления государственной собственностью // Журнал российского права", N 3, март 2001 г.
1991-1994 годы характеризуются как период действия приватизационных чеков, массовой приватизации, масштабно проводимой на всех уровнях государства. Разграничение государственной собственности "поглощалось" последующей приватизацией в регионах переданных федеральным центром объектов. Регулирование этих процессов осуществлялось на основании подзаконных актов, издаваемых Президентом РФ, Правительством РФ и Госкомимуществом России. Комитеты по управлению имуществом считались специализированными органами, призванными осуществлять приватизацию государственного имущества;
1994 - 1997 годы можно именовать периодом стабилизации отношений собственности. Приняты Основные положения государственной программы приватизации государственных и муниципальных предприятий в РФ после 1 июля 1994 года (послечековой приватизации), новое Положение о Госкомимуществе, "вписавшее" комитеты по управлению имуществом в общую систему федеральных органов исполнительной власти согласно РФ. Тем самым был упорядочен их статус и стерт налет временности этих органов в российской государственной системе;
_________________________
СЗ РФ. 1994. N 13. Ст.1478. СЗ РФ. 1995. N 50. Ст.4930.
1997 - май 2000 года. В начале периода Государственный комитет по управлению имуществом преобразован в Министерство государственного имущества (напомним, что если раньше Председатель Госкомимущества входил в состав Правительства РФ в соответствии с постановлением Правительства, то теперь министр государственного имущества входит в состав Правительства РФ по должности на основании ФЗ о Правительстве). В функциональном плане делается упор на осуществление министерством управления государственным имуществом. Процесс управления обеспечивается и рядом нормативных актов, среди которых новый о приватизации 1997 года. На заседании трехсторонней комиссии Государственной Думы, Совета Федерации и Правительства 27 августа 1998 года принято Заявление об основных направлениях социально-экономического развития РФ. Разработана управления государственным имуществом и приватизации в РФ.
_________________________
СЗ РФ. 1997. N 30. Ст.3595. СЗ РФ. 1998. N 38. Ст.4739. СЗ РФ. 1999. N 39. Ст.4626.
В настоящее время органы по управлению имуществом переживают новый этап реформирования. В соответствии с Президента РФ "О структуре федеральных органов исполнительной власти" от 17 мая 2000 года Министерство государственного имущества преобразовано в Министерство имущественных отношений, ему передана часть функций упраздненного Государственного комитета РФ по земельной политике (за исключением функций, переданных Федеральной службе земельного кадастра России). Безусловно, это окажет серьезное влияние на статус министерства.
_________________________
Российская газета. 2000. 20 мая.
Так, Роскомзем был федеральным органом исполнительной власти, осуществлявшим межотраслевую координацию деятельности в области земельных отношений, а также функциональное регулирование в данной сфере, включая ведение государственного кадастра, кадастровую оценку земель, землеустройство и государственный контроль за охраной и использованием земель. Система его органов была вертикальной - Роскомзем имел свои территориальные органы в субъектах РФ, а те, в свою очередь, подчиненные им районные (городские) комитеты.
_________________________
См.: Правительства РФ от 6 июля 1999 года "Вопросы государственного комитета РФ по земельной политике" // СЗ РФ. 1999. N 29. Ст.3732; Правительства РФ от 22 сентября 1999 года "Об утверждении положения о Государственном комитете РФ по земельной политике" // СЗ РФ. 1999. N 40. Ст.4853; Приказ Государственного комитета РФ по земельным ресурсам и землеустройству от 11 марта 1999 года "Об утверждении Примерного положения о районном (городском) комитете по земельным ресурсам и землеустройству" // Известия Башкортостана. 1999. 18 мая.
Министерство имущественных отношений - это федеральный орган исполнительной власти, который осуществляет: 1) проведение единой государственной политики в области имущественных и земельных отношений; 2) приватизацию, управление и распоряжение государственным имуществом и земельными ресурсами в пределах своей компетенции; 3) регулирование деятельности на рынке недвижимости и при осуществлении оценочной деятельности; 4) координацию деятельности в области имущественных и земельных отношений иных федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в случаях, установленных законодательством РФ.
_________________________
Правительства РФ N 536 от 18 июля 2000 года "Вопросы Министерства имущественных отношений Российской Федерации" // СЗ РФ. 2000. N 30. Ст.3153.
Вопросы организации системы органов государственного управления имуществом должны решаться на основе РФ и ряда федеральных законов. Их установления можно свести в следующую таблицу.
Важное значение имеет КС РФ от 7 июня 2000 года по делу о проверке конституционности отдельных положений Республики Алтай и "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации". В соответствии с ним положение этого закона, согласно которому законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ может принимать участие в согласовании назначения на должность руководителей территориальных органов исполнительной власти, применяется при условии, что на соответствующие территориальные органы федеральных органов исполнительной власти возлагается осуществление полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения.
_________________________
Российская газета. 2000. 21 июня.
Согласно перечисленным общим положениям строится система органов управления государственным имуществом. В условиях федеративного государства особую актуальность представляет взаимодействие федеральных и региональных органов государственной власти. Ю.А. Тихомиров предлагает ввести процедуры взаимоотношений однородных органов по вертикали и горизонтали, что упростит их связи. Это тем более важно, что в целом в системе органов управления государственным имуществом наблюдается сложное и противоречивое взаимодействие, меняющееся в зависимости от перемены государственной политики по вопросам собственности. Так, в Типового положения о комитете по управлению имуществом края, области, автономной области, автономного округа, городов Москвы и Санкт-Петербурга, обладающем правами и полномочиями территориального агентства Государственного комитета Российской Федерации по управлению государственным имуществом от 14 октября 1992 года сказано, что региональные комитеты подотчетны по вопросам управления и распоряжения имуществом главе администрации и соответствующему Совету народных депутатов, по вопросам приватизации - Госкомимуществу России, главе администрации и соответствующему Совету, по вопросам управления объектами федеральной собственности - Госкомимуществу России. По ныне действующему положению Госимущество России по-прежнему может создавать свои территориальные органы в субъектах РФ или наделять правами территориальных агентств региональные комитеты. Каких-либо подробных регламентаций взаимоотношений между органами государственной власти в этой области нет.
_________________________
См.: Исполнительная власть: организация и взаимодействие. М., 2000. С.19. Российская газета. 1992. 28 окт. См.: СЗ РФ. 1995. N 50. Ст.4930.
Между тем построение системы органов по управлению имуществом должно базироваться на принципах:
1) самостоятельность организации и осуществления каждым уровнем власти (федеральным и региональным) управления собственностью;
2) взаимный учет интересов при осуществлении управления;
3) участие в управлении федеральной собственностью субъектов Федерации и наоборот;
4) делегирование полномочий органами исполнительной власти в области управления собственностью.
Организационно обеспечить исполнение этих принципов можно, выделив в составе региональных комитетов отделы по управлению федеральной собственностью, подчиняющиеся по вопросам своей деятельности также Министерству имущественных отношений (двойное подчинение), либо разработав примерное соглашение о делегировании управленческих полномочий. Кроме того, в свете последних актов Президента РФ необходимо учитывать созданные федеральные округа, представляющие собой так или иначе дополнительный уровень власти. Так, в Положения о региональной межотраслевой комиссии по контролю за эффективностью управления государственным имуществом сказано, что в состав ее с правом решающего голоса входит полномочный представитель Президента РФ в регионе.
_________________________
Утверждено Министерства имущественных отношений N 141-р от 29 июня 2000 года (не опубликовано).
Конечно, решить все поставленные вопросы на уровне Положения об отдельно взятом министерстве невозможно. Проблемы организационного взаимодействия органов государственной власти РФ и ее субъектов имеют актуальность и в других областях. Поэтому их комплексное решение видится на уровне ФЗ о федеральных органах исполнительной власти.
_________________________
Талапина Э.В. Вопросы организации управления государственной собственностью // Журнал российского права", N 3, март 2001 г.