АВ 2002г. Выпуск 33 Проблемы законодательного обеспечения прав собственности в Российской Федерации
Конституция Российской Федерации в статье 9 закрепила положение о многообразии форм собственности на природные объекты. Последние могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности. Круг природных объектов, подлежащих регулированию, весьма разнороден. Это - земля, леса, воды, недра, объекты животного и растительного мира. Они разнообразны по своему значению в жизни общества, их доступности и экономическому предназначению, возможности регенерации и прочее.
С правовой точки зрения важной особенностью природных объектов является возможность их рационального использования и индивидуализации, оборотоспособность объектов и правовые формы их эксплуатации, организация публичного контроля за их использованием и т.д.
Это приводит к выводу, что регулирование различных природных объектов не может быть одинаковым, равно как установление для них многообразных форм собственности. Сегодня этот вывод весьма актуален, поскольку некоторые активно выступают за распространение частной собственности на все объекты природы, а другие выдвигают не менее весомые аргументы против распространения частной собственности на земельные участки, обособленные водные объекты.
Земли, являющиеся государственной и муниципальной собственностью, в статье 262 Гражданского кодекса Российской Федерации именуются земельными участками общего пользования. Их правовой режим в пункте 2 этой статьи ставится в зависимость от того, огорожен земельный участок или нет. А как же быть с ограничением доступа в пожароопасный период в леса и прочие не огороженные зоны?
Таким образом, появление Гражданского кодекса Российской Федерации обострило вопрос о соотношении его норм с положениями нормативных актов о правовом режиме природных объектов.
Гражданский кодекс Российской Федерации должен охватывать гражданские отношения. Вместе с тем Гражданский кодекс содержит нормы о собственности федеральной и собственности ее субъектов как собственности государства (ст. 214). В части второй этой статьи речь идет о природных ресурсах. Конечно, статьи об объектах природы можно было бы включать в Гражданский кодекс, признавая и регулируя эти отношения как частноправовые. Однако в Гражданском кодексе эти статьи, приведенные из Конституции Российской Федерации, не относятся к частной собственности. Упомянутые в ней природные ресурсы, кроме земли и обособленных водных объектов, по действующему законодательству не могут находиться в частной собственности. В пункте 3 указывается, что права собственника от имени Российской Федерации осуществляют органы государственной власти. Но таким образом Гражданский кодекс Российской Федерации уравнивает государственную собственность и права государства на нее с частной собственностью.
По общему правилу разграничение государственной федеральной собственности с собственностью субъектов Российской Федерации происходит на основе федеральных законов и совместно принимаемых решений органов власти Российской Федерации и ее субъектов.
Определение правового режима природных ресурсов регулируется Конституцией Российской Федерации (ст. 9, 36, 71, 72, 73), федеральными законами и другими правовыми актами. Основные положения в отношении субъектов Российской Федерации, закрепленные в этих документах, сводятся к следующему:
а) "земля и другие природные ресурсы могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности" (ст. 9), однако их правовое положение применительно к каждому виду объектов решается специальными федеральными законами;
б) в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находятся вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными, лесными объектами, объектами животного мира, а также разграничение государственной собственности, природопользование, особо охраняемые природные территории, земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды (ст. 72);
Разграничение государственной собственности на федеральную собственность и собственность субъектов осуществляется в порядке, устанавливаемом федеральными правовыми актами, общими и специальными договорами между Федерацией и ее субъектами. Однако это весьма трудная теоретическая и практическая проблема. Поэтому природные объекты до сих пор практически не поделены между Федерацией и субъектами.
Что касается иных природных объектов, кроме земли и воды, то они в соответствии с Конституцией Российской Федерации находятся в основном в государственной собственности, а некоторые из них - в муниципальной собственности. Государственная собственность может быть федеральной и собственностью субъектов Российской Федерации. Важнейшей особенностью этой собственности является то, что она находится в совместном ведении Федерации и ее субъектов. Однако, признаваясь одной из форм собственности, она не определяется как общая собственность Федерации и субъектов, поскольку является еще и территорией, на которую распространяется их суверенитет.
Такое ее положение привело к тому, что распоряжение этой собственностью, и прежде всего разграничение федеральной собственности и собственности регионов, осуществляется не с помощью правил регулирования отношений собственности, а через не определенное в законодательстве понятие "находится в ведении", привнесенное из области регулирования административных отношений.
Словом, гражданско - правовые отношения заменены административными, при которых распоряжение осуществляют органы государственного управления двух уровней, связанные между собой субординацией вертикальных отношений.
Таким образом, "совместное ведение", хотя и регулирует отношения собственности, но не является управлением общим совместным или долевым имуществом, а скорее есть административное распоряжение. Нечеткость позиции в этом вопросе приводит к постоянному смешению в данной области административных функций "ведения", "управления" с гражданско - правовыми правомочиями "владения, пользования и распоряжения".
Практика использования такой формы регулирования порождает серьезные разногласия и вынуждает искать новые формы разрешения этой проблемы, которые могут быть достигнуты изменениями в Конституции Российской Федерации и природоресурсном федеральном и региональном законодательстве.
Конституция Российской Федерации 1993 года закрепила отказ от монопольного права государственной собственности на природные ресурсы, а вместе с этим и от существовавшей ранее системы административного командования в области использования природных ресурсов. В данный период мы пока находимся в сложной системе отношений, которые регулируются как нормами гражданского, так и административного права. При этом все больше голосов специалистов и политиков склоняются к мнению о том, что следует реально осмыслить происходящие изменения и не спешить с заменой административно - правового регулирования гражданско - правовым, поскольку самого перехода объектов природы в область частноправовых отношений не произошло.
Земельные участки и участки недр Гражданским кодексом Российской Федерации признаны недвижимой вещью (имуществом), собственностью и на них распространено действие институтов вещного права. Стали признаваться гражданско - правовые сделки в отношении ряда природных ресурсов. Однако нормы гражданского права могут применяться в отношении к природным ресурсам лишь с учетом специфики правового регулирования этих объектов. Но именно здесь и заложены существенные противоречия, позволившие в отношении многих природных объектов вернуться к системе административно - командных методов регулирования.
Конституция Российской Федерации оставила нерешенными многие принципиальные проблемы в области использования природных объектов Федерацией и ее субъектами. Эти проблемы относятся к установлению четкого правового положения отдельных природных ресурсов, порядка и принципов разграничения собственности на природные ресурсы между Федерацией, ее субъектами и муниципальными органами, проблемам совместного управления природными ресурсами, порядку разрешения спорных вопросов и многое другое, что относится к созданию эффективного природоресурсного законодательства.
В настоящее время регулирование использования природных объектов формируется в русле гражданско - правового (частного) и административного (публичного) законодательства, тесно переплетающихся между собой. Здесь сказывается отсутствие четкой концепции развития системы законодательства, его ориентации на те или иные методы регулирования.
Государство должно учитывать публичные интересы в использовании природных ресурсов в интересах всего общества и ограничивать передачу природных объектов в частную и иные формы собственности, устанавливать прямое административное регулирование. На эту систему наслаиваются федеративные отношения, которые заставляют Федерацию делиться с субъектами имеющимися природными объектами. И это породило систему "совместного ведения", не огражденную от диктата федерального центра с его системой вертикального государственного управления на принципах субординации и стремления субъектов Федерации к автономии. Последнее оформляется в законах субъектов путем закрепления под их юрисдикцию всех природных ресурсов на своей территории без учета общегосударственных интересов Российской Федерации.
Такая ситуация порождает законы субъектов Российской Федерации, противоречащие Конституции Российской Федерации, которые, однако, не отменяются ни Конституционным судом, ни Генеральной прокуратурой Российской Федерации и на которые не реагируют законодательные органы Федерации.
Договоры между государственными органами Федерации ее субъектов стали выше Конституции Российской Федерации, противоречат и подменяют ее положения. В этой области издаются федеральные акты, противоречащие друг другу и не согласованные между собой.
Подобная ситуация сложилась в результате острой политической борьбы в центре и на местах и стремления органов власти Федерации и ее субъектов обладать природными ресурсами.
В этой области масса нерешенных проблем, относящихся к природным объектам, находящимся в государственной собственности: особо охраняемым объектам, природным ресурсам стратегического значения и особого назначения, таких как драгоценные металлы и камни, радиоактивные вещества.
Одной из важных является проблема формирования земельного рынка, решение которой затруднено в связи со столкновением интересов Федерации и регионов.
Думается, окончательно не выработана и концепция развития законодательства в области недропользования, лесопользования, водопользования. Недра, леса и воды в настоящее время целесообразно сохранить в публичной (государственной) собственности, поставив их использование под жесткий публичный контроль, особенно в вопросах сохранения стратегических ресурсов, охраняемых территорий (ценных месторождений полезных ископаемых, лесных ресурсов, биологических запасов).
Земля
Более других природных объектов урегулированы права собственности на землю. В Конституции Российской Федерации (ст. 9), законодательстве о земле, представленном федеральными правовыми актами и актами субъектов Российской Федерации, определен в основном круг субъектов права собственности на землю.
При этом мы можем говорить о различных путях развития форм собственности на природные объекты и значительной протяженности процесса перехода к многообразным формам собственности на природные объекты в рамках принятой политики разгосударствления и демонополизации собственности на природные объекты. Очевидно, не все природные объекты ожидает судьба земельной собственности с ее многообразными формами.
Земельное законодательство демонстрирует в настоящее время наиболее широкий и разнообразный диапазон форм собственности: частную, государственную (Федерации и субъектов Федерации), муниципальную и иные нормы собственности.
Закрепление этих форм нашло отражение в федеральных земельно - правовых актах, актах субъектов Российской Федерации. Во многом этому способствовало распространение на них Гражданским кодексом Российской Федерации (ст. 129 - 130) режима гражданско - правовых отношений и отнесение земельных участков к недвижимому имуществу, включение их в гражданский оборот, хотя и с рядом ограничений.
В соответствии с общими положениями гражданского права собственнику земельного участка принадлежит право владения, пользования и распоряжения земельным участком как своим имуществом. Это право по гражданскому законодательству может осуществляться индивидуально либо совместно с другими сособственниками на правах общей собственности. Следует учитывать, что эти правомочия обязывают собственника использовать земельный участок в соответствии с целевым назначением, учитывать другие ограничения, которые обременяют пользование земельным участком в публичных или частных интересах. Эти ограничения относятся к невозможности залога, что не позволяет землевладельцу получать денежные кредиты, ограничению купли - продажи земли, ограничению аренды и субаренды не собственников земельного участка и другим. Особенно значительны ограничения, связанные с запрещением права продать, подарить, обменять земельный участок или иным способом решать его юридическую судьбу. И вокруг решения этих проблем сейчас ведется активная полемика о содержании нового Земельного кодекса Российской Федерации.
В отличие от иных видов имущества собственность на земельные участки при оформлении прав требует соблюдения ряда условий. Право собственности на земельный участок и сделки по поводу земельных участков должны быть оформлены письменно, зарегистрированы и удостоверены нотариально.
Включение в оборот новых категорий земель осуществляется с большими трудностями и сопротивлением законодательных и иных органов Федерации и ее субъектов. Установленное в статье 36 Конституции положение о том, что условия и порядок пользования землей определяется на основе федерального закона, значительно сдерживает процесс совершенствования земельного законодательства, и прежде всего принятие нового Земельного кодекса Российской Федерации.
_________________________
Клюкин Б.Д. Многообразие форм собственности на природные объекты // Право и экономика, N 1, 1998
В настоящее время использование значительной части земельного фонда регулируется Земельным кодексом РФ и федеральным законом Об обороте земель сельскохозяйственного назначения
Водные объекты
Условием закрепления в частную собственность водных объектов является их обособленность (замкнутость) в пределах земельного участка, находящегося в собственности земельного собственника. Водный кодекс устанавливает, что "владение, пользование и распоряжение указанными объектами осуществляется в соответствии с гражданским и земельным законодательством Российской Федерации".
Многообразие форм собственности на водные объекты в принятом Водном кодексе Российской Федерации предполагает такие формы права собственности, как право государственной собственности на водные объекты (ст. 35), право муниципальной собственности (ст. 39), право собственности граждан и юридических лиц (ст. 40). При этом ограничения для последних форм связывается с обособленностью водных объектов в рамках земельного участка, являющегося муниципальной либо частной собственностью.
Водные объекты, принадлежащие на праве собственности городским и сельским поселениям, а также другим муниципальным образованиям, являются муниципальной собственностью. Это, как правило, обособленные объекты, предназначенные для муниципальных нужд. Права собственников в отношении их осуществляют органы местного самоуправления.
Предметом права собственности выступает водный объект. Содержание права собственности основывается на положениях гражданского законодательства Российской Федерации и применяется к водам в той мере, в какой это не противоречит требованиям водного кодекса Российской Федерации (ст. 32 ВК РФ).
В муниципальной собственности, как и в собственности граждан и юридических лиц, находятся лишь обособленные (замкнутые), не имеющие связи водные объекты (ст. 39, 40).
Из приведенного в Водном кодексе Российской Федерации перечня водных объектов (ст. 36) большинство относится к федеральной государственной собственности. В кодексе приведен механизм формирования федеральной собственности. Он закрепляет федеральную собственность и собственность субъектов Российской Федерации, а управление ею предусматривает не через правомочия собственника, а через компетенцию органов власти и управления Федерации и ее субъектов (ст. 66).
Право государственной собственности на водные объекты принадлежит Российской Федерации, обладающей федеральной собственностью, и ее субъектам, обладающим собственностью субъектов Федерации (ст. 35 ВК РФ). В Водном кодексе Российской Федерации определены критерии, в соответствии с которыми те или иные объекты могут быть отнесены к федеральной либо собственности субъектов.
Разграничение функций проходит не через правомочия, а через государственное управление водными объектами путем выдачи лицензий на водопользование. Основываясь на практике регулирования отношений в недропользовании, лицензия на водопользование дополняется договором пользования водным объектом с закреплением условий пользования, принятых сторонами.
_________________________
Там дже
Леса
Лесной кодекс Российской Федерации не признает иных форм собственности на лесной фонд, кроме государственной (федеральной и собственности субъектов Федерации). Исключение составляют городские леса и лесные участки, не входящие в лесной фонд, судьба которых должна решаться федеральными законами.
Кодекс содержит статью 12, запрещающую оборот объектов лесных отношений. Единственный оборот в этой области возможен в виде передачи в соответствии со статьей 19 Лесного кодекса Российской Федерации части лесного фонда из федеральной собственности в собственность субъектов Российской Федерации. В лесных отношениях, где вместо сторон выступают участники лесных отношений, граждане и иные субъекты лесных отношений могут иметь право собственности на древесно - кустарниковую растительность, расположенную в том числе и на земельных участках, принадлежащих им на праве собственности.
Недра
Аналогичную позицию занимает законодательство и в отношении недр. В соответствии со статьей 1-2 "Закона о недрах" недра, включая подземное пространство и содержащиеся в недрах полезные ископаемые, энергетические и иные ресурсы, являются государственной собственностью, находящейся в совместном ведении Федерации и субъекта Российской Федерации.
Закон выделяет в рамках государственной собственности на недра участки федерального и регионального значения. При этом территория континентального шельфа в Законе определяется как попадающая под юрисдикцию Федерации и на которую распространяются суверенные права Федерации.
Закрепив право государственной собственности, Закон подчеркивает, что недра не могут быть предметом купли, продажи, дарения, наследования, вклада, залога или отчуждаться в другой форме.
Добытые полезные ископаемые могут находиться в собственности Федерации, ее субъектов, муниципальной, частной и иных формах собственности. При этом статья устанавливает, что "права пользования недрами могут отчуждаться или переходить от одного лица к другому в той мере, в какой их оборот допускается федеральными законами".
Закон о недрах предусматривает, что отдельные участки недр могут получить статус объектов федерального значения (ст. 2-1) на основании совместного решения федеральных органов и органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
Животный мир
Что касается объектов животного мира, то в соответствии со статьей 4 Закона Российской Федерации "О животном мире" объекты животного мира являются государственной собственностью, разграниченной на федеральную собственность и собственность субъектов Российской Федерации.
Владение, пользование и распоряжение этими объектами в соответствии с этой же статьей относятся к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.