АВ 2002г. Выпуск 33 Проблемы законодательного обеспечения прав собственности в Российской Федерации
собственности субъектов Российской Ф Федерации на природные ресурсы
В сфере практических правоотношений по использованию природных объектов важное значение имеет разграничение компетенции Федерации и ее субъектов в предоставлении природных объектов для промышленного использования. То есть решение вопроса о том, к кому следует обращаться за получением объектов для использования, на каких основаниях они будут предоставлены, каковы будут реальные права и обязанности будущих владельцев природных объектов? И прежде всего следует выяснить, кто является собственником определенного природного объекта?
Конституция Российской Федерации, кодексы, регулирующие правовой режим природных объектов, не содержат четких принципов или критериев разграничения федеральной собственности и собственности субъектов Российской Федерации.
В одном случае таким критерием выступает стратегическая значимость природных объектов, в другом - возможность обеспечивать надлежащий уровень использования природного объекта, в третьем - размер либо международная или общефедеральная значимость объекта, в четвертом - межрегиональное значение, в пятом - принадлежность располагаемой на этих объектах федеральной или региональной собственности субъекта Федерации и т.д.
Это привело к тому, что и до Конституции Российской Федерации 1993 года, и после нее субъекты Российской Федерации стали принимать собственное природоресурсное законодательство, и прежде всего земельные, водные, лесные и горные кодексы, игнорируя действующее федеральное законодательство. По такому пути пошли Башкортостан, Марий - Эл, Саха (Якутия), Тува, Калмыкия и другие.
Например, это выразилось в игнорировании статьи 9 Конституции Российской Федерации о праве граждан иметь земельный участок в частной собственности. Вопреки Конституции Российской Федерации право устанавливать частную собственность на землю стало трактоваться как право субъекта Российской Федерации устанавливать формы землепользования.
Важной проблемой является регулирование земельных отношений нормами природоресурсного и гражданского права. С точки зрения субъектов Российской Федерации, такое регулирование будет ориентировано больше на федеральное законодательство. Вместе с тем не следует забывать того, что наиболее желательные для субъектов Федерации изменения в природоресурсном законодательстве могут успешно опираться, прежде всего, на его правомочия как собственника государственных земель, а не на административные методы воздействия. Поэтому в построении природоресурсного законодательства субъекта Федерации установление административно - распорядительных функций в отношении природных ресурсов следует использовать лишь тогда, когда гражданско - правовые методы регулирования недостаточно развиты или прав государства как собственника, находящегося в государственной собственности природного ресурса, явно недостаточно.
Следует учитывать и то, что действие норм гражданского права создает более устойчивые и "законные отношения", чем применяемые административно - командные методы.
По своему характеру и в соответствии с Конституцией Российской Федерации Гражданский кодекс Российской Федерации в статье 3 устанавливает, что "гражданское законодательство находится в ведении Российской Федерации". С этих позиций гражданское право имеет преимущество в регулировании земельных отношений.
Гражданский кодекс Российской Федерации включил много новелл, затрагивающих природные ресурсы. В части 3 статьи 129 он устанавливает возможность оборота земли и других природных ресурсов. Вместе с тем он не решил вопросов о том, как и какие природные ресурсы попадают в гражданский оборот, какие ресурсы находятся вне такого оборота, не уточняет форм государственной собственности на них и порядок ее разграничения, относя их решение к специальным природоресурсным актам.
В этих условиях законодательство об установлении правового режима природных объектов и порядка их предоставления преимущественно использует методы регулирования из области административно - правовых отношений. В большинстве случаев здесь используется система лицензирования и иных форм разрешения на использование природных объектов, хотя уже сейчас они стали дополняться договорными отношениями в области регулирования порядка использования природных объектов.
Еще одной проблемой является защита и гарантии интересов будущих владельцев природных объектов.
Конституционные положения, хотя и декларируют защиту прав в этой области, но не обеспечивают в полной мере прав на доступ к использованию природных объектов, не защищают от вмешательства органов управления в вопросы законного хозяйственного использования полученных объектов, что нередко приводит к нарушению прав пользователей и собственников природных объектов. Источником подобной ситуации является неудачный подход к решению этой проблемы в статье 72 Конституции Российской Федерации о совместном ведении. В этом повинно и многообразие нечетко определенных правовых титулов на природные объекты.
Практика регулирования земельных отношений за рубежом ограничивается всего двумя формами землевладения: собственностью на земельные участки и арендой. Но эти институты земельного права за рубежом необычайно развиты и приспособлены к требованиям земельных собственников, землевладельцев и арендаторов земельных участков, предоставляя им широкий выбор возможностей в распоряжении земельными участками.
В англосаксонском праве институт земельной собственности представлен такими формами, как абсолютная собственность, пожизненная собственность, собственность на срок. Существуют десятки разновидностей земельной аренды, различающихся по срокам, формам и видам расчетов, условиям ведения производственной деятельности на арендованном участке.
Становление правового режима частной собственности в силу ряда политических и социально - экономических причин, особенно в области земельного законодательства, порождает много путаницы в отношении земельной собственности. Начинается это с определения права государственной собственности на землю. В Конституции Российской Федерации в статье 72 указывается, что земля находится в совместном ведении. Наряду с этим федеральные акты устанавливают деление на федеральную земельную собственность и земельную собственность субъектов Федерации. При этом Федерация закрепляет большинство земель (прежде всего под лесами и водами) в федеральной собственности: в качестве лесного фонда, земель водного фонда, земель под федеральными объектами, а субъекты в своих правовых актах устанавливают, что вся земельная собственность на территории субъекта Федерации является их достоянием.
_________________________
Клюкин Б.Д. Многообразие форм собственности на природные объекты // Право и экономика, N 1, 1998