АВ 2002г. Выпуск 28 Законодательное обеспечение деятельности саморегулируемых организаций в Российской Федерации (часть 1)
5. Проблемы систематизации законодательства о саморегулировании
Как отмечает ряд специалистов, дальнейшее развитие законодательства о деятельности саморегулируемых организаций связано с решением следующих важных проблем.
Во-первых, вопрос об организационно-правовой форме СРО. Действующее законодательство о некоммерческих организациях не слишком хорошо систематизировано, но тем не менее не следует вводить новую форму некоммерческой организации. Форма союза (ассоциации) стала общей для существующих СРО. ФЗ "О рынке ценных бумаг" предусматривает, что профессиональными участниками рынка ценных бумаг могут быть как юридические лица, так и индивидуальные предприниматели.
Во-вторых, вопрос об обязательности членства в СРО. Конституция РФ говорит о невозможности принуждения кого-либо к членству в организации. Но здесь интересы частных лиц вступают в противоречие с интересами неограниченного круга инвесторов, и однозначного ответа как решать эту проблему эксперты не дают. Конституционный суд РФ в Постановлении от 19 мая 1998 г. 15-П указал, что "Конституция Российской Федерации не запрещает государству передавать отдельные полномочия исполнительных органов власти негосударственным организациям, участвующим в выполнении функций публичной власти, однако, такая передача не должна противоречить Конституции Российской Федерации и федеральным законам". В контексте процитированного Постановления некоторые авторы проводят аналогию между СРО профессиональных участников рынка ценных бумаг и нотариальными палатами. Другие же авторы полагают неправомерным распространять мнение Конституционного Суда РФ, высказанное непосредственно о нотариальных палатах, на СРО, создаваемые профессиональными участниками рынка ценных бумаг. В соответствии с позицией Конституционного Суда, "государство вправе передавать отдельные полномочия исполнительных органов власти негосударственным организациям при следующих условиях:
- функции передаются только той негосударственной организации, которая участвует в осуществлении функций публичной власти;
- такая передача не должна противоречить Конституции РФ и федеральным законам.
В отношении нотариальной деятельности эти условия действительно соблюдаются. Осуществление нотариальных функций от имени государства предопределяет публично-правовой статус нотариусов и обусловливает необходимость организации государством эффективного контроля за их деятельностью. Именно в связи с этим Основы законодательства РФ о нотариате предусматривают создание во всех субъектах РФ нотариальных палат - организаций, представляющих собой профессиональные объединения, которые основаны на обязательном членстве нотариусов и организуют свою работу на принципах самоуправления в соответствии с федеральным законодательством, законодательством соответствующего субъекта Российской Федерации и своим уставом. Публично-правовой статус нотариальных палат проявляется в том, что они осуществляют контроль за исполнением нотариусами своих профессиональных обязанностей, а также вправе обращаться в суд с ходатайствами и представлениями о лишении их права заниматься нотариальной деятельностью за нарушение законодательства. Очевидно, что реализация нотариальной палатой таких полномочий предполагает обязательность членства в ней нотариусов (ст.24 Основ законодательства РФ о нотариате), а последнее выступает в качестве установленного законодателем условия их профессиональной деятельности. С момента наделения нотариуса полномочиями по осуществлению частной нотариальной деятельности нотариус в силу закона становится членом соответствующей нотариальной палаты как профессионального объединения, на которое государство в силу закона возлагает ответственность за обеспечение надлежащего качества нотариальных действий. Всё вышеперечисленное прямо подтверждает тезис о возможности и правомерности передачи государством части своих полномочий негосударственным организациям только в том случае, если на это имеется прямое указание федерального закона. Очевидно, что отсутствие подобных указаний в Федеральном законе "О рынке ценных бумаг" делает невозможным делегирование полномочий исполнительных органов добровольным объединениям юридических лиц.
В-третьих, вопрос о делегировании СРО государственных полномочий, в частности, полномочий по лицензированию деятельности профессиональных участников фондового рынка. На самом деле он тесно связан с предыдущим. Принципиально нужно определить, как на законодательном, так и на теоретическом уровне, должны ли СРО сохранить элементы публичности.
Если да, то следующий вопрос - финансирование деятельности СРО, связанной с реализацией переданных государственных полномочий и ответственность за такую деятельность. Решение этого вопроса в законодательстве о местном самоуправлении представляется наиболее логичным и заслуживающим копирования.
В-четвертых, надо решить следует ли распространять нормативные основы саморегулирования на все сегменты рынка. Вышеупомянутые особенности именно фондового рынка и социальный опыт в этой сфере, который успел сложиться, говорят о том, что не следует форсировать события и учреждать СРО в иных, помимо рынка ценных бумаг, секторах экономики.
Сравнительная характеристика различных подходов к саморегулированию дана в табл. 1 (См. приложение)
Анализ этих подходов показывает, что целый ряд вопрос пока еще не решен. Например, следует уяснить соотношение публично-правовых и частно-правовых элементов статуса саморегулируемых организаций, прописать механизм делегирования СРО и реализации отдельных государственных полномочий, перечислив закрытый перечень таковых, а также ответственности за реализацию этих полномочий и защиты прав инвесторов. В целом, проблема требует дальнейших теоретических разработок.