АВ 2002г. Выпуск 28 Законодательное обеспечение деятельности саморегулируемых организаций в Российской Федерации (часть 2). Зарубежный опыт правового регулирования деятельности саморегулируемых организаций
1. Основные зарубежные модели регулирования рынка ценных бумаг.
Финансовый рынок включает следующие сегменты: фондовый рынок, денежный рынок, рынок ссудных капиталов и валютный рынок. Фондовый рынок (рынок ценных бумаг) определяют как совокупность отношений по поводу обращений ценных бумаг. Регулирование рынка ценных бумаг имеет специфическую особенность, связанную с тем, что большинство отношений в сфере рынка ценных бумаг возникают в уже урегулированной форме. Эта особенность обусловлена спецификой ценной бумаги, которая приобретает свойство объекта гражданских прав только после придания имущественному праву документарной или бездокументарной формы с соблюдением всех обязательных реквизитов, предусмотренных законодательством о ценных бумагах. Поэтому позитивные социальные связи по поводу ценной бумаги, как правило, не существуют в неурегулированной форме. Это происходит ввиду высокой степени организации имущественных связей в данной сфере и представляет собой пример активного системообразующего влияния ценных бумаг на общественные отношения.
В соответствии с мировой практикой рынок ценных бумаг делится на два - в значительной мере независимых друг от друга - рынка: организованный и свободный. Первый подразумевает сделки, заключённые на фондовой бирже, второй - вне её. Организованный рынок требует, чтобы предлагаемые на продажу бумаги проходили листинг (специальную регистрацию), удовлетворяли набору дополнительных условий. Процедурные вопросы, связанные с обращением на таком рынке, строго регламентируются законодательством и правилами биржи. Свободный рынок например в США составлял в разные годы 65-70 и более процентов всех сделок в стране. Административное регулирование в первую очередь касается организованного рынка, тогда как саморегулирование относится к обоим этим рынкам.
При этом термин "саморегулирование рынка ценных бумаг" используется в смысле организационном, как институциональное оформление саморегулируемых организаций профессиональных участников фондового рынка и система делегированных этим организациям сверху и снизу полномочий по регулированию рынка.
"Объективная необходимость государственного регулирования рынка ценных бумаг обусловлена рядом обстоятельств:
- необходимостью нормативно-правового регулирования рынка ценных бумаг, с тем чтобы обеспечить принцип его единства, а также единства режима и методов регулирования рынка на всей территории России;
- обеспечением жёсткого контроля за соблюдением правовых норм деятельности на фондовом рынке и неукоснительной ответственности участников рынка в случае их нарушения;
- требованием защиты интересов всех участников рынка ценных бумаг;
- обеспечением равенства всех участников рынка перед органами, осуществляющими его регулирование;
- соблюдением принципа гласности в области нормотворчества и обязательного участия профессиональных участников рынка в создании его нормативно-правовой базы;
- стимулированием государством конкуренции на рынке ценных бумаг посредством недопустимости преференций или каких-либо льгот для отдельных его участников.
Организационное построение системы регулирования фондового рынка в подавляющем большинстве государств базируется на концепции двухуровневой системы органов регулирования. Первый уровень составляют органы государственного регулирования, второй уровень образуют саморегулируемые организации , созданные профессиональными участниками рынка ценных бумаг - различного рода союзы, ассоциации, лиги профессиональных участников, фондовые биржи, организаторы внебиржевой торговли. Распределение функций и полномочий между государственными органами и саморегулируемыми организациями обусловлено культурными и историческими традициями каждой страны, а также уровнем развития рынка ценных бумаг.
Особенности административного регулирования национальных фондовых рынков исторически складывались по-разному в континентальной Европе и англо-американских странах. Так, в континентальной Европе фондовые биржи возникли как публичные институты; соответственно, вмешательство государства в их деятельность носит более активный характер. В Великобритании и США официальными рынками ценных бумаг являются фондовые биржи, создаваемые как частные организации. В Великобритании Совет по ценным бумагам и инвестициям (Securities and Investment Board), который играет важную роль в регулировании финансовых услуг и которому Кабинетом министров делегированы соответствующие полномочия, также создан в форме компании с ограниченной ответственностью участников в пределах определённой суммы (a company limited by guarantee), т.е. имеющей ограниченную ответственность её членов на сумму, на которую они внесли обязательство произвести вклад в её имущество в случае ликвидации. В Германии институт саморегулирования профессиональных участников рынка ценных бумаг согласно действующему законодательству отсутствует. Там традиционно регулирование фондового рынка осуществлялось органами государственной власти земель. В 1994г. Закон об операциях с ценными бумагами учредил Комиссию по ценным бумагам, которая должна была взять на себя функции регулирования.
С этой точки зрения выделяют три типа фондовых бирж:
Публично-правовые. Находятся под постоянным государственным контролем. Государство участвует в составлении правил биржевой торговли и контролирует их выполнение, обеспечивает правопорядок во время торгов (зачастую прибегая к помощи полиции) и т.п. Этот тип распространён в Германии, Франции.
Частные. Создаются в форме акционерного общества, полностью самостоятельны в организации биржевой торговли. Государство не берёт на себя никаких гарантий по обеспечению стабильности биржевой торговли, однако осуществляет законодательное регулирование биржевых сделок и применяет соответствующие меры ответственности. Этот тип характерен для Великобритании, США.
Смешанные. Создаются как акционерные общества, не менее 50 % капитала которых принадлежит государству. Во главе таких бирж стоят выборные органы. Тем не менее, Биржевой комиссар осуществляет надзор за торгами и официально регистрирует курсы. Подобные биржи функционируют в Австрии, Швеции, Швейцарии.
Исследователь этой проблематики В. Ю. Синюгин выделяет "следующие модели государственного регулирования рынка ценных бумаг:
Децентрализованное регулирование - предполагает отсутствие специализированного ведомства и возложение функций регулирования рынка на органы с более широкой компетенцией - министерство финансов или центральный банк (Германия);
Централизованное регулирование - предусматривает наличие государственного ведомства, специализирующегося на регулировании отношений в сфере рынка ценных бумаг (США, Великобритания);
Смешанное регулирование - предполагает распределение полномочий по регулированию между центральным банком и специализированным органом государственного регулирования (Российская Федерация).
С точки зрения организации рынка ценных бумаг в настоящее время существуют две модели:
1) предусматривает господство на рынке коммерческих банков (Германия, Япония, Франция). В Германии, в частности, важнейшую роль в вопросах регулирования рынка ценных бумаг играет Немецкий федеральный банк, а также специальный контролирующий орган - Федеральная надзорная палата по банкам (Bundesaufsichtsamt fьr das Kreditwesen).
2) предусматривает активную роль как банковских, так и небанковских финансово-кредитных институтов (США, Великобритания).
В странах, где на рынке господствует ограниченное число коммерческих банков, подконтрольных центральному национальному банку и исполнительным органам государственной власти (первая модель), государственное регулирование является более жёстким.
Национальные модели регулирования рынка ценных бумаг различаются также в зависимости от наличия (отсутствия) признанных негосударственных институтов, осуществляющих саморегулирование. Так, отсутствие СРО или их минимальная роль на рынке обычно сопряжены с повышенной ролью государственных органов (Германия, Франция); другая модель предполагает широкое участие СРО в процессе регулирования рынка ценных бумаг (Великобритания, США, Япония). В зависимости от степени участия субъектов федерации в процессе государственного регулирования выделяются системы, предполагающие значительные полномочия субъектов федерации (США, Германия), и системы с минимальным участием субъектов федерации в процессе регулирования (Российская Федерация).
Исследования вопросов корпоративного управления в европейских странах дают основания Э. Вимерсху сделать вывод о том, что "структура права собственности вполне очевидно связана с развитием рынков ценных бумаг. Автор указанного исследования считает, что между структурами права собственности в государствах континентальной Европы и в Великобритании имеется значительная разница. Прочность финансовых рынков является прямым следствием распределения влияния в корпоративной деятельности. В странах континентальной Европы финансовый рынок является слабым и нормативно-правовое регулирование направлено на то, чтобы избежать размывания интересов крупных акционеров. В Великобритании, напротив, финансовые рынки обладают большой прочностью, тогда как акционеры разводнены .Таким образом, если акции зарегистрированных компаний находятся в руках небольшого числа акционеров, рыночная ликвидность их уменьшается и в силу этого у инвесторов будет меньшая мотивация для их покупки. Прослеживается эта связь при сравнении рыночной капитализации (совокупной рыночной стоимости выпущенный акций) в одних и тех же государствах с их общим экономическим потенциалом, выраженном в ВВП.
Можно проводить типологию фондовых рынков не только с точки зрения структуры, но и с точки зрения организации контроля. В США и Франции службы биржевого надзора могут самостоятельно устанавливать размеры штрафов. В Италии, Швейцарии, Великобритании и Германии меру наказания устанавливает суд, дела в котором рассматриваются иногда годами. В международной практике не определен порядок оперативного обмена информацией о сомнительных сделках между надзорными органами европейских стран. В США все фондовые биржи обязаны иметь контрольные органы, но решающее слово остается за государством. Такая модель отличается от германской, где надзорные функции выполняют также федеральные земли. Органы надзора фондовых бирж (self-regulatory organizations) обеспечивают нормальную работу биржевых сессий, устанавливают правила приобретения мест на бирже и котировок ценных бумаг, а также штрафуют участников рынка, нарушающих регламент. Эти функции за ними закреплены законодательно. Если же мер, принимаемых этими органами, оказывается недостаточно для защиты инвесторов, то в дела вмешивается КЦББ.
За нарушение установленных профессиональными участниками рынка правил организации торговли ценными бумагами следует наказание в виде порицания, штрафа, приостановления членства. Высшей мерой наказания является исключение, что для профессионального участника рынка фактически означает конец карьеры. Помимо указанных правил СРО разрабатывает детальный кодекс для стандартизации средств урегулирования сделок с ценными бумагами, включая процедуры поступления и поставки, подтверждения, даты расчетов, расчет накопленных процентов, перевод денег и рекламации.