Информационно-аналитические материалы Государственной Думы

АВ 2002г. Выпуск 7 Всемирная торговая организация и таможенное регулирование.Правовые проблемы присоединения России к ВТО

• Титульный лист
• Содержание

Основные направления изменений в законодательстве
в связи с вступлением России в ВТО

      Однако в целом нынешнее состояние российского законодательства   требует существенных изменений в законодательной базе, регулирующей внешнеэкономическую деятельность, в связи с вступлением России в ВТО.
        Цель изменений- приведение российского законодательства в соответствие с правовыми нормами ВТО. Это касается как федерального законодательства, так и законодательств субъектов Федерации; для выполнения одного из главных для членства в ВТО условий России необходимо обеспечить помимо соответствия нормам ВТО федеральных нормативных правовых актов также соответствие последним нормативных правовых актов субъектов Федерации (ГАТТ-1994, ст. XXIV, п. 12). Перевод на нормы ВТО российского внешнеторгового законодательства важен не только с точки зрения присоединения к ВТО.
    Правовая работа в этом направлении выведет российское законодательство на правовые нормы, которыми руководствуются все страны мира, уменьшит ведомственный характер законодательных актов и будет способствовать укреплению стабильности, предсказуемости и открытости внешнеторгового режима России, на недостаточность которых поступают жалобы со стороны не только внешнеторговых партнеров России, но и отечественных экспортеров и импортеров.
    Обычно обсуждение позитивных и негативных сторон присоединения к ВТО концентрируется вокруг количественных параметров: высота таможенных пошлин, возможности субсидирования сельского хозяйства и отдельных отраслей промышленности, доступ иностранных конкурентов на рынок услуг и др. Все это важные вопросы. Но хотелось бы подчеркнуть, что таможенный тариф со средним уровнем ставок пошлин в 14,5% не обеспечил надежной защиты внутреннего рынка страны в середине 90-х годов. Промышленный рост у нас начался после 4-х кратной девальвации рубля в августе 1998 года, а ведь это эквивалентно введению 300-400% ставок пошлин на все импортные товары.
    Поэтому вопрос о защите национального рынка России должен лежать в иной плоскости. Правовые документы ВТО содержат жесткие правила использования многочисленных средств внешнеторговой политики, включая такие эффективные средства торговой защиты как количественные ограничения, лицензирование, антидемпинговые и компенсационные меры, защитные меры, технические и другие барьеры в торговле, но они разрешают применение этих мер. Все страны мира их применяют. Умелое, своевременное комплексное    применение этих мер позволит эффективно защищать конкурентоспособные отрасли экономики России, обеспечить её экономическую безопасность. Активизация деятельности в этом направлении необходима при отчетливом понимании, что общая тенденция, которой следуют все страны-члены ВТО, - последовательное, но глубоко избирательное снижение торговых барьеров.
    Защита внутреннего рынка страны, защита интересов потребителей, обеспечение общенациональных интересов в этой области, а в более точном смысле - обеспечение экономической безопасности России - представляет собой важнейший (возможно на современном этапе ключевой) элемент стратегии экономического роста.
    Защита внутреннего рынка страны - это многоплановая система мер, требующая комплексного подхода к определению средств, инструментов защиты, механизма их применения и политики их использования, просчитанная на ряд лет вперед.
    В современных условиях все страны мира используют широкий комплекс средств защиты внутреннего рынка от иностранной конкуренции, включающей тарифные и нетарифные меры, методы внутренней поддержки национального производства, валютные и кредитные средства и многое другое. Применение большинства этих средств регламентируется международными правилами, закрепленными в многосторонних межгосударственных сообщениях и конвенциях. Крупнейший комплекс таких соглашений, как уже отмечалось, составляют правовую основу Всемирной Торговой Организации (ВТО).
    Ряд международных конвенций создан и действует под эгидой Международной Таможенной Организации (Конвенция по упрощению и гармонизации таможенных процедур. Конвенция о гармонизированной системе описания товаров, обращающихся в международной торговле, и целый ряд других). Свой вклад в развитие многосторонних правил в области регулирования внешней торговли внесла Конференция ООН по Торговле и Развитию (ЮНКТАД): нельзя пройти мимо Свода правил, регулирующих ограничительную деловую практику, Рекомендации в отношении системы невзаимных, недискриминационных преференций. Конвенции о смешанных перевозках и ряда других документов, разработанных в рамках ЮНКТАД. Большую роль играет Европейская экономическая комиссия ООН (ЕЭК) и ряд других учреждений.
    Весь этот комплекс многосторонних международных соглашений создает то, что может быть образно названо правилами поведения в области осуществления национальной внешнеторговой политики. Они определяют каким образом можно (согласно этим правилам) защитить национальную экономику от неблагоприятного внешнего экономического воздействия, добиваться отмены дискриминационных мер зарубежных государств, защитить позиции России на внутреннем и мировом рынках.
    Сегодня экономические интересы крупных и мелких государств защищает сложный комплекс мер регулирования ввоза и вывоза товаров, который вряд ли говорит о либеральном и открытом характере внешнеторговой политики каждой из этих стран. Характеристика этого торгово-политического механизма в обобщенном виде дана приводимая ниже таблица.

     Знак + означает, что данная группа мер используется указанным государством.
    Национальный комплекс средств, регулирующих внешнюю торговлю с зарубежными государствами, образует своеобразный стыкующий механизм , с помощью которого национальная экономика сопрягается с экономикой других государств. Этот механизм гасит неблагоприятное влияние процессов, развивающихся в мировой экономике, поддерживает необходимое динамическое равновесие взаимных потоков товаров, услуг, капитала и рабочей силы, пересекающих национальную границу, создает оптимальные условия для сбалансированного развития национальной экономики, проведения структурных преобразований и нормализации других процессов, развивающихся в экономике России.
    В последние годы правительство России и законодательные учреждения проделали значительную работу по развитию и укреплению государственного регулирования внешнеторговой деятельности и защите внутреннего рынка России.
    Вместе с тем, опыт регулирования внешнеторговой деятельности, накопленный в стране за последние два-три года, задачи хозяйственного развития России, ее участие в международной разделении труда и в мировой торговле, процесс присоединения к ВТО ставят задачи по дальнейшему совершенствованию всей системы государственного регулирования внешнеторговой деятельности, в первую очередь, в направлении повышения ее эффективности, большего поворота отрешения чисто финансовых задач (увеличение доходной части госбюджета) к решению торгово-политических задач, к четко очерченной защите ключевых отраслей российской экономики.
    Анализ сложившейся к настоящему времени законодательной основы внешней торговли, вопросы, обращенные к российской стороне странами-участниками ВТО, показывают ряд слабых мест внешнеторгового режима России и, следовательно, определяют пути его совершенствования.
    Прежде всего хотелось бы подчеркнуть, что состояние экономики России в 1992-1999 годах, доля иностранных товаров в потреблении, конкурентоспособность ведущих отраслей промышленности вряд ли оправдывают ту поспешность, с которой центр тяжести был перенесен на экономические (тарифные) методы регулирования. Эффективность этих мер оказалась недостаточной и правительству России пришлось укреплять их путем создания сложного механизма, нацеленного на то, чтобы задержать отлив валюты из страны. Как показывает опыт стран Западной Европы в 50-е годы, Японии в начале 60-х годов, развивающихся стран - в 70-80-е годы, экономические методы регулирования в условиях падения производства, обесценивания денежной единицы и высокой инфляции должны разумно сочетаться с нетарифными инструментами. Кстати, это разрешено правилами ГАТТ/ВТО и должно быть учтено Россией при выработке условий присоединения к ВТО, при повышении эффективности внешнеторгового контроля.
    В частности, целесообразно воспользоваться правами, которые дает закон о регулировании государством внешнеторговой деятельности, включая введение государственной монополии на ввоз и вывоз отдельных товаров.
    Анализ сложившейся к середине 1999 года законодательной основы внешней торговли показывает, что действующие законы содержат много правовых норм непрямого действия. Эта особенность законодательной базы включила в ход механизм ведомственного нормотворчества, многие конкретные стороны таможенного, валютного, налогового регулирования внешней торговли определялись путем издания ведомственных инструкций, приказов и др. Количество всевозможных подзаконных актов давно уже перевалило за несколько сотен. В итоге сложилась громоздкая запутанная система. В свою очередь, реальная практика исполнения всего этого директивного материала (при невысокой квалификации исполнителей) стала осязаемым бюрократическим барьером в торговле и породила специфические методы его преодоления, попросту - коррупцию. По нашему мнению, весь это механизм уже близок к той критической массе, когда его действия могут выйти из-под контроля.
    Понятны мотивы, которые диктовали подобный подход к внешнеторговому регулированию. Однако, настало время провести жесткую ревизию всего этого нормотворчества и создать несколько достаточно простых, емких и действенных правовых актов, прежде всего в таможенно-тарифной области, превратить их в законы прямого действия, учитывающие положения ГАТТ-1994 и ГАТС, и прямо обозначить в качестве одной из задач - защиту внутреннего рынка страны.
    Еще одна группа проблем, ждущая своего решения, это создание в России системы эффективной защиты прав всех участников внешнеторговой деятельности в духе статьи VIII и Х ГАТТ и создание четко работающего механизма, доводящего до правительства интересы торгово-промышленных кругов, экспортеров, импортеров, потребителей, сигналы о необходимых изменениях ставок пошлин и товарной номенклатуры таможенного тарифа. Заблаговременный учет этих интересов позволит сделать таможенный тариф экономически обоснованным, сбалансированным и эффективным инструментом защиты экономических интересов России, ибо экономической безопасности страны должны быть в равной степени заинтересованы национальные торгово-промышленные круги, потребители, а не только органы государственной власти.
    В таможенно-тарифном механизме своеобразным белым пятном осталась проблема размежевания компетенции законодательных и исполнительных органов власти в изменении ставок таможенных пошлин. Таможенные пошлины - это разновидность налогов, поэтому базисные ставки пошлин должна утверждать законодательная власть по представлению правительства, оставляя ему определенные возможности для изменения этих ставок в ходе переговоров с иностранными государствами или при реализации национальной экономической политики. Подобный механизм хорошо разработан в США и в ряде других государств. Этот опыт мог бы быть использован и в России.
    В этом плане анализ действующего таможенного тарифа России, правил его применения, уровня таможенного обложения и его распределения по группам товаров показывает, что таможенно-тарифный механизм пока еще является в большей мере инструментом мобилизации доходов в госбюджет, чем инструментом внешнеторговой политики. Поэтому развитие и совершенствование таможенного тарифа должно идти в направлении усиления его торгово-политической составляющей.
    В системе торгово-политического регулирования внешней торговли деятельность таможенных служб занимает центральное место. Правила Всемирной Торговой Организации прямо это подчеркивают. В статье XI ГАТТ - 1994 говорится, что страны - члены ВТО не должны использовать каких либо запретов или ограничений во внешней торговле, кроме таможенных пошлин, налогов и других сборов. Справедливости ради нельзя не отметить, что другие статьи ГАТТ - 1994 и Соглашения ВТО смягчают это положение, устанавливая правила использования квотирования, лицензирования и других мер. Но названное выше положение достаточно четко отдает приоритет таможенно-тарифному регулированию.
    За последнее десятилетие таможенные службы зарубежных государств накопили огромный позитивный опыт модернизации и развития таможенно-тарифного регулирования. Этот опыт сконцентрирован в национальных законах и практике их применения, в международных многосторонних договоренностях различного уровня, архитектуре таможенных тарифов, наконец, в организации и технике применения таможенных тарифов. На этом уровне организации, требований и практики современные таможенные службы добились значительного ускорения движения грузов через таможни, сократили издержки обращения во внешней торговле и, в конечном итоге, подняли конкурентоспособность своих национальных экспортеров и импортеров товаров и услуг. Многое из этого практического опыта может и должно войти в практику и законодательную базу российской таможенной службы.