АВ 2002г. Выпуск 7 Всемирная торговая организация и таможенное регулирование.Правовые проблемы присоединения России к ВТО
Совершенствование правовой базы таможенного
регулирования: зарубежный опыт и Россия
регулирования: зарубежный опыт и Россия
Названные выше задачи активно решаются правительствами многих стран. При этом определились несколько главных направлений развития и совершенствования таможенной деятельности.
Важнейшее из них- совершенствование правовой базы таможенного регулирования. В большинстве стран мира в прошедшее десятилетие правовое обеспечение таможенно-тарифного регулирования было решительно пересмотрено и модернизировано в сторону создания более простых, ясных и четко работающих законов, а также в сторону их сближения с рекомендациями, нормами и положениями международных соглашений, конвенций и других межгосударственных договоренностей. В течение ряда лет происходит своеобразная международная унификация правовых, административных, организационно-технических систем таможенного регулирования. Интенсивное развитие международной торговли в последние десятилетия во многом стало возможным в силу того, что национальные таможенные системы подавляющего большинства стран мира формировались вокруг близких, во многом общих, правовых и организационных норм и правил. В международном плане эта правовая совместимость была достигнута благодаря созданию целой системы многосторонних межгосударственных соглашений и договоренностей. Как уже отмечалось важнейшую роль в этом процессе играют учреждение Всемирной Торговой Организации (ВТО) в 1995 году и принятие сложного пакета правовых документов лежащих в ее основе.
Среди главных принципов ВТО одно положение уже оказало и, несомненно, и дальше окажет большое влияние на развитие таможенных систем, по крайней мере 160 стран мира. А именно - обязательство членов ВТО обеспечить жесткое соответствие национальных систем регулирования внешней торговли (включая и многие стороны таможенно-тарифного регулирования) нормам, практике и технике ВТО. Такие правовые документы ВТО как: ГАТТ - 1994, Соглашение о таможенной стоимости. Соглашение о применении статьи VII ГАТТ - 1994, Соглашение о правилах происхождения товаров. Соглашение о субсидиях и компенсационных пошлинах. Соглашение о технических барьерах в торговле. Соглашение о применении санитарных и фитосанитарных мер, Соглашение о процедурах импортного лицензирования. Соглашение о применении статьи VI ГАТТ - 1994 (Антидемпинговый кодекс ВТО), Соглашение о защите прав интеллектуальной собственности - все это по существу многосторонние правовые кодексы, на основе которых уже построены современные правовые, организационно-технические системы регулирования внешней торговли (включая таможенно-тарифное регулирование) стран, занимающих свыше 95% мировой торговли.
Поэтому во всех развитых странах и в большинстве развивающихся государств деятельность органов таможенного контроля регулируется близкими по существу своему, четкими, ясными и открытыми законами и нормативными актами, понятными не только специалистам таможенной службы, но и всем лицам, связанным с внешнеторговой деятельностью. Это исключает возможность трансформации таможенного контроля в бюрократический барьер, тормозящий внешнеторговую деятельность страны, не допускает превращения таможенного контроля в источник конфликтных ситуаций в международном плане.
Нельзя не видеть, что страна, таможенное регулирование которой не учитывает в своем развитии названных выше тенденций, не использует общепринятых в мире норм, правил и практики, не участвует активно в многостороннем процессе развития правовых, административных и организационно-технических основ регулирования, сама создает препятствия для развития своих внешнеторговых связей и использования возможностей, которые дает внешняя торговля для развития экономики страны.
Проблема совершенствования правовой базы таможенного регулирования особенно актуальна для России. Анализ сложившейся ко второй половине 90-х годов законодательной основы таможенно-тарифного регулирования показывает, что действующее законодательство содержит много правовых норм непрямого действия или норм, правоприменение которых требует сложных пояснений. Эта особенность законодательной базы включила в ход механизм ведомственного законотворчества: многие конкретные стороны таможенного регулирования внешней торговли определялись путем издания ведомственных подзаконных актов, инструкций, приказов. Их число давно уже перевалило за много сотен. В итоге сложилась громоздкая, запутанная система. В свою очередь реальная практика исполнения всего этого директивного материала стала осязаемым бюрократическим барьером в торговле и породила специфические методы его преодоления. Можно уже предполагать, весь этот механизм давно близок к той критической массе, когда его действие просто может выйти из-под контроля.
В этих условиях анализ зарубежного опыта и его применение в практике российской таможенной службы имеет первостепенное значение. Однако, проблема использования иностранного правового и административного опыта получила новое измерение с момента начала переговоров России о присоединении к ВТО. Статья XVI Соглашения об учреждении ВТО (пар. 4) говорит, что каждый член ВТО должен обеспечить соответствие своих законов, нормативных актов и административных распоряжений его обязательствам по соглашениям, входящим в ВТО. Статья II этого же Соглашения определяет, что все правовые документы ВТО являются обязательными для всех его членов. Статья XIV того же Соглашения устанавливает, что член ВТО, присоединившийся к Соглашению после его вступления в силу, должен осуществить такие уступки и взять на себя такие обязательства, которые были бы осуществлены им как, если бы он принял Соглашение на дату его вступления в силу. Положение об обязательном соблюдении всех правовых документов ВТО с момента присоединения к ВТО распространяется на местные и региональные власти. Положение XXIV (пар. 12) ГАТТ и аналогичное положение ГАТС (статья 1, пар. А II) говорят, что при выполнении своих обязанностей и обязательств по Соглашению член ВТО должен обеспечить их соблюдение региональными и местными властями и правительствами и неправительственными органами на своей территории.
Другими словами, комплекс многосторонних международных соглашений, действующих под эгидой ВТО, станет частью правовой системы нашей страны сразу же после присоединения России к ВТО. Более того, в случае противоречия между национальными правовыми нормами и международными договорами России (Соглашение об учреждении ВТО), последние имеют приоритет в соответствии с пунктом 4 статьи 15 Конституции Российской Федерации. Поэтому с момента присоединения к ВТО в нашей стране появится возможность прямого применения норм международного экономического права (нормы и правила ВТО), даже, если их положения не найдут отражения во внутреннем законодательстве России. Субъекты экономической деятельности, в том числе и иностранные, получат право ссылаться на эти соглашения в судах и арбитражных судах, требуя их применения со ссылкой на ст. 15 Конституции Российской Федерации. Факты применения норм международного права напрямую, без их включения в национальные законы, уже имеются. Приведем лишь один пример. Приказом ГТК России от 18 мая 1994 г. 206 было утверждено Положение о порядке применения Таможенной конвенции о международной перевозке грузов с применением книжки МДП, 1975 г. . Указанная Конвенция применяется напрямую в практике деятельности таможенных органов России.
В этой связи возникает срочная необходимость правового редактирования с позиций соответствия нормам ВТО законопроектов, находящихся на рассмотрении в Федеральном Собрании России, и, одновременно, целесообразность подготовки поправок к уже принятым законам, положения которых расходятся с нормами ВТО. Это общее положение в первую очередь касается таможенного законодательства, которое находится в особо уязвимом положении (таможенная стоимость, таможенные сборы, требования статьи Х ГАТТ и ряд других положений). Ниже приведены ряд положений документов ВТО, пока еще не нашедших достаточного отражения в законодательстве России. Внимание, на наш взгляд, должно быть обращено в первую очередь на следующие положения правовых документов, входящие в ВТО.
ГАТТ - 1994, статья VIII (1) - Все платежи и сборы любого характера (кроме импортных и экспортных пошлин и кроме налогов, указанных в статье VII), устанавливаемые странами - членами ВТО на импорт или экспорт товаров или в связи с импортом или экспортом, должны ограничиваться приблизительной стоимостью оказываемых услуг и не должны представлять собой косвенную защиту отечественных товаров или установление налогов на импорт или экспорт в фискальных целях .
ГАТТ - 1994, статья X, 1 - Законы, правила, судебные решения и административные распоряжения общего характера, применяемые страной-членом ВТО относительно классификации или оценки товаров для таможенных целей, или ставок пошлин, налогов и других сборов и требований, ограничений и запрещений импорта или экспорта... должны быстро публиковаться .
ГАТТ - 1994, статья Х,3(а) - Каждый член ВТО должен применять единообразным беспристрастным и разумным способом все законы, правила, судебные решения и распоряжения общего характера, описанные в пар. I (статья X).
ГАТТ - 1994, статья Х 3(в) Каждый член ВТО должен иметь или учредить возможно скорее судебные, арбитражные или административные трибуналы или процедуры для быстрого пересмотра и исправления административных мероприятий, касающихся таможенных вопросов. Такие трибуналы или процедуры должны быть независимыми от органов, на которые возложено осуществление этих мероприятий и их решения должны выполняться такими органами .
ГАТТ - 1994, статья VIII 1 (с) Члены ВТО признают также необходимость сокращения и упрощения импортных и экспортных формальностей и требований к импортной и экспортной документации ;
ГАТТ - 1994, статья VIII 2 Член ВТО по требованию другого члена ВТО или ВТО должен рассмотреть действие своих законов и правил в свете положений настоящей статьи (статья УТЛ).
Соглашение о применении статьи VII ГАТТ - 1994 - В случае, когда таможенная стоимость не может быть определена на основе статьи 1, как правило, должны быть начаты консультации между таможенными властями и импортерами с целью определения базы для исчисления таможенной стоимости согласно условиям статей 2 или 3 ... Процесс консультации между обеими сторонами повлечет обмен информацией ... с целью определения основы таможенной стоимости .
Там же, статья 7 2(f): Таможенная стоимость не должна быть определена согласно условиям статьи 7 на основе минимальной таможенной стоимости .
ВТО. Решение, касающееся случаев, когда таможенная администрация имеет основания сомневаться в достоверном или точном декларировании стоимости.
В случаях, когда таможенные власти приходят к выводу о невозможности определить таможенную стоимость на основе статьи 1 Соглашения о таможенной стоимости, то перед тем как принять окончательное решение, таможенная администрация сообщает импортеру в письменной форме свои сомнения относительно точности и правильности предоставленных импортером документов и дает ему время для ответа. Приняв окончательное решение, таможенная администрация сообщает его импортеру в письменной форме вместе с основаниями, на базе которых оно принято .
ГАТТ - 1994 статьи V(2): Каждый член ВТО предоставляет свободу транзита через свою территорию по маршрутам, наиболее пригодным для международного транзита .
Там же, статьи V (3) товары, следующие транзитом освобождаются от уплаты таможенных пошлин и всех транзитных пошлин или других сборов, установленных в отношении транзита, за исключением сборов за перевозку или сборов, соответствующих административным расходам, связанным с транзитом или стоимости предоставленных услуг .
Вопросами упрощения и унификации многих сторон таможенно-тарифного регулирования, таможенных формальностей и документов регулярно занимаются многочисленные межгосударственные международные учреждения. Наряду с уже упомянутой Всемирной Торговой Организацией активную роль в этой сфере играет Конференция ООН по торговле и развитию (ЮНКТАД), Европейская Экономическая Комиссия (ЕЭКООН), Международная Таможенная Организация (ранее Совет по Таможенному Сотрудничеству). Они подготовили целый рад международных соглашений, рекомендаций, справочников и инструкций. Но в первую очередь в результате их деятельности появились международные конвенции и другие правовые документы, в которых собран и синтезирован мировой опыт, определяющий лицо таможенного регулирования начала двадцать первого века и направления его развития. Ниже приведены некоторые из этих правовых документов:
Международная Конвенция по Упрощению и Согласованию Таможенных Процедур (Конвенция Киото). Эта Конвенция призвана содействовать устранению препятствий в международной торговле, которые могут возникнуть в результате существования в различных странах разнообразных и сложных таможенных процедур и несовпадения требований к таможенным формальностям и к документам.
Конвенция Киото вошла в силу в 1974 году и оказала большое влияние на развитие и формирование современной законодательной и административной базы и практику работы таможенных служб многих стран. Конвенция была пересмотрена и в новой редакции принята в июне 1999 года Советом Международной Таможенной Организации. Пересмотренная Конвенция содержит новое "Общее Приложение" (General Annex),
содержащее 10 глав с описанием необходимых процедур и практики, которые должны внедрить все участники Конвенции. Общее Приложение должны принять (без каких-либо оговорок) все участники Конвенции. Кроме того, Конвенция имеет Специфические (конкретные) Приложения (Specific Annexes). Общее Приложение касается принципиально важных положений, относящихся ко всем таможенным процедурам и практике работы таможенных органов, с целью сделать таможенную практику различных стран согласованной. Специфические Приложения относятся к отдельным таможенным процедурам. Конвенция охватывает широкий круг вопросов деятельности таможенных учреждений: таможенный контроль, экспорт, импорт, транзит, применение информационных технологий, апелляции, взаимоотношения с торгово-промышленными кругами. Участники Конвенции могут принять все Специфические Приложения или их часть. Далее положения ряда рекомендаций Конвенции рассмотрены детально. Широкое использование положений Конвенции российскими таможенными службами - это важное направление учета и использования современного опыта зарубежных таможенных служб.
Международная Конвенция о Согласовании Условий проведения Контроля на Границах, 1982. Цель Конвенции заключается в сокращении требований в отношении соблюдения формальностей, а также видов и продолжительности контроля, в частности, путем национальной, а также международной координации процедур контроля. Конвенция и приложения к ней охватывают следующие виды контроля: таможенный, медико-санитарный, ветеринарный и фигосанитарный контроль, контроль соответствия техническим стандартам и контроль качества.
Международная Конвенция о Согласованной Системе Описания и Кодирования Товаров. Конвенция создала гармонизированную товарную номенклатуру товаров для таможенных, статистических целей, для упрощения внешнеторгового делопроизводства и сокращения связанных с этим расходов.
Конвенция по Содействию Международным Морским Перевозкам. Эта Конвенция преследует цель ускорить эти перевозки, снизить до минимума время стоянки судов в портах и свести к абсолютному минимуму формальности, документы и процедуры, связанные с таможенными, грузовыми, пассажирскими, санитарно-ветеринарными и другими формальностями и документами.
Таможенная Конвенция по Контейнерным Перевозкам. Цель Конвенции - облегчение контейнерных перевозок. Контейнеры, отвечающие требованиям Конвенции, принимаются для перевозки под охраной таможенной печати.
Унифицированные правила поведения для обмена данными с помощью средств телесвязи. Разработаны Международной Торговой Палатой. Входят в справочник ЭДИФАКТ ООН.
Правила ООН для электронного обмена данными в управлении, торговле и на транспорте включают согласованные на международном уровне стандарты, руководящие принципы и справочные данные для электронного обмена данными.
ЮНСИТРАЛ, Типовой Закон об электронной торговле.
Названные выше международные межгосударственные договоренности, лишь часть международных правовых документов, имеющих прямое отношение к упрощению таможенных процедур, повышению эффективности деятельности таможенных служб и, в конечном итоге, создающих основу резкого повышения эффективности внешнеторговой деятельности. Использование положений этих и других международных правовых документов особенно актуально в области упрощения таможенных формальностей и процедур в России, путем их согласования с общепринятой мировой практикой.
Однако, на нынешнем этапе, когда ведутся переговоры о присоединении к ВТО Россия еще не связана международными многосторонними обязательствами, доступ иностранным товарам и услугам на внутренний рынок России следует открывать осторожно, продуманно и просчитано, не повторяя ошибок первой половины 90-х годов, когда преждевременное широкое открытие доступа иностранным товарам на внутренний рынок страны нанесло серьезный ущерб товаропроизводителям России и поставило под угрозу экономическую безопасность страны.