АВ 2001г. Выпуск 28 Нормативно-правовое регулирование внешнеэкономической деятельности
Федеральное законодательство: состояние и проблемы
В соответствии с Конституцией Российской Федерации в ведении Российской Федерации находятся:
внешняя политика и международные отношения (пункт "к" статьи 71),
внешнеэкономические отношения (пункт "л" статьи 71),
определение порядка продажи и покупки оружия, боеприпасов, военной техники и другого военного имущества (пункт "м" статьи 71).
В развитие упомянутых положений Конституции РФ к настоящему времени создана достаточно развитая законодательная база, регулирующая внешнеэкономическую деятельность. Она включает в себя федеральные законы:
О государственном регулировании внешнеторговой деятельности (13.10.1995 г., 157-ФЗ);
О мерах по защите экономических интересов Российской Федерации при осуществлении внешней торговли товарами (14.04.98, 6З-ФЗ);
О координации международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации (04.01.99, 4-ФЗ);
Об экспортном контроле (18.07.99 г., 183-ФЗ);
О военно-техническом сотрудничестве Российской Федерации с иностранными государствами (19.07.98 114-ФЗ),
Ряд важных положений, регламентирующих вопросы осуществления внешнеэкономической деятельности, содержится в Законе Российской Федерации О валютном регулировании и валютном контроле (09.10.92, 3615-1.
В развитие положений упомянутых законов принято большое число нормативных актов Банка России, Правительства РФ, федеральных министерств и ведомств.
Центральное место в системе федерального законодательства, регулирующего внешнеэкономическую деятельность, занимает Федеральный закон О государственном регулировании внешнеторговой деятельности .
Закон носит рамочный характер. Он устанавливает основные принципы государственного регулирования внешнеторговой деятельности в Российской Федерации (статья 4) и внешнеторговой политики Российской Федерации (статья 5), порядок ее осуществления российскими и иностранными лицами, права, обязанности и ответственность органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области внешнеторговой деятельности.
В частности, положениями статьи 6 закона определено, что в ведении Российской Федерации в области внешнеторговой деятельности находятся:
формирование концепции и стратегии развития внешнеторговых связей и основных принципов внешнеторговой политики Российской Федерации;
обеспечение экономической безопасности, защита экономического суверенитета и экономических интересов Российской Федерации, экономических интересов субъектов Российской Федерации и российских лиц;
государственное регулирование внешнеторговой деятельности, включая финансовое, валютное, кредитное, таможенно-тарифное и нетарифное регулирование;
обеспечение экспортного контроля, определение политики в области сертификации товаров в связи с их ввозом и вывозом;
определение порядка вывоза и ввоза расщепляющихся материалов, отравляющих, взрывчатых, ядовитых, психотропных веществ, сильнодействующих наркотических средств, биологически активных материалов (донорской крови, внутренних органов и других материалов), генетически активных материалов (культур грибов, бактерий, вирусов, семенного материала животных и человека и иных материалов), животных и растений, находящихся под угрозой исчезновения, частей и дериватов, а также порядка их использования и определение порядка ввоза и вывоза опасных отходов, а также их использования, отдельных видов сырья, материалов, оборудования, технологий, научно - технической информации и оказания услуг, которые применяются или могут быть применены при создании вооружений и военной техники, а также тех из них, которые имеют мирное назначение, но могут быть использованы при создании ядерного, химического и других видов оружия массового уничтожения и ракетных средств его доставки, а также порядка вывоза отдельных видов стратегически важных сырьевых товаров, связанных с выполнением международных обязательств Российской Федерации, ввоза сырья для переработки на таможенной территории Российской Федерации и вывоза продуктов его переработки
предоставление государственных кредитов и иной экономической помощи иностранным государствам, их юридическим лицам и международным организациям, заключение международных договоров о внешних заимствованиях Российской Федерации и государственных кредитах, предоставленных Российской Федерации иностранными государствами, установление предельного размера государственных кредитов Российской Федерации и внешних заимствований Российской Федерации,
владение, пользование и распоряжение федеральной государственной собственностью Российской Федерации за рубежом.
К предметам совместного ведения отнесены вопросы координации внешнеторговой деятельности Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в целях максимальной реализации экспортного потенциала; формирование и реализация региональных и межрегиональных программ внешнеторговой деятельности; получение иностранных кредитов под гарантии бюджетных доходов субъектов Российской Федерации, их использование во внешнеторговой деятельности и погашение, выполнение международных договоров Российской Федерации в области внешнеторговой деятельности, непосредственно затрагивающих интересы соответствующих субъектов Российской Федерации; координация деятельности субъектов Российской Федерации по созданию и функционированию свободных экономических зон, регулированию приграничной торговли.
Законом также определены российские и иностранные участники внешнеторговой деятельности (статья 10), основные положения государственного регулирования внешнеторговой деятельности и др. вопросы.
В формировании системы российского законодательства, регулирующего внешнеэкономическую деятельность, важное значение имело принятие Федерального закона от 14 апреля 1998 года 63-ФЗ "О мерах по защите экономических интересов Российской Федерации при осуществлении внешней торговли товарами". В законе достаточно полно и детально отражена мировая торговая практика, регламентированная, в частности, на уровне ГАТТ/ВТО, дается система таких определений, как "существенный ущерб отрасли российской экономики", "существенный ущерб от импорта товара, субсидируемого иностранным государством", "специальные защитные меры", "антидемпинговые меры" и др. Регламентировано применение специальных защитных меры (глава П), антидемпинговых меры (глава III), компенсационных мер (глава IV), мер по ограничению импорта товаров в целях поддержания равновесия платежного баланса Российской Федерации, выполнения целевых федеральных программ развития, в связи с выпуском новых видов товаров, в целях защиты претерпевающих структурную перестройку отраслей российской экономики и при проведении мероприятий по ограничению производства сельскохозяйственных товаров" (глава V), мер по защите экономических интересов Российской Федерации при экспорте товаров" (глава VI), порядка проведения расследований в целях применения мер по защите экономических интересов Российской Федерации при осуществлении внешней торговли товарами" (глава УП).
Вместе с тем, действующая законодательная база нуждается в развитии и совершенствовании как в силу необходимости законодательного обеспечения ряда сфер этой деятельности, которые пока не регламентированы соответствующими законодательными актами, так и в целях определенной корректировки ранее принятых в этой области законов.
Одним из важнейших направлений совершенствования российского внешнеэкономического законодательства является приведение его в соответствие с нормами ВТО.
Сравнительный анализ упомянутых выше законодательных актов, регулирующих ВЭД, свидетельствует о том, что они имеют существенные отличия от норм ВТО.
Так, в Федеральном законе О государственном регулировании внешнеторговой деятельности ряд положений не соответствуют принципам этой организации. Имеются расхождения в терминологии и трактовке некоторых понятий, особенно в части, касающейся торговли услугами. Так, экспорт услуг трактуется как вывоз с таможенной территории РФ, т.е. признается только трансграничная поставка услуги, тогда как ВТО различает несколько способов поставки услуг, в том числе через коммерческое присутствие иностранного поставщика на территории другой страны. Различаются и принципы регулирования торговли услугами: при трансграничной торговле используются количественные ограничения, тарифы и т.п., тогда как при коммерческом присутствии - специальные меры, ограничивающие деятельность иностранных поставщиков на внутреннем рынке. С другой стороны, регулирование торговли услугами в рамках ВТО касается не только международных аспектов этой деятельности, но и мер, применяемых на внутреннем рынке, т.е. вторгается в область всегда входившую в систему внутреннего правового пространства.
Различается и регулирование торговли товарами. Особенно большие расхождения наблюдаются по таким понятиям, как количественные ограничения, меры защиты внутреннего рынка, а также по процедурам разрешения споров. В российском законодательстве количественные ограничения как экспорта, так и импорта, согласно закону О государственном регулировании внешнеторговой деятельности , могут вводиться в целях:
обеспечения национальной безопасности;
выполнения международных обязательств РФ с учетом состояния внутреннего товарного рынка;
защиты внутреннего рынка РФ.
ВТО же более конкретно в определении условий введения количественных ограничений. Так, разрешаются:
временные ограничения экспорта, чтобы справиться с критической нехваткой продовольствия или других основных продуктов;
импортные ограничения на сельскохозяйственные и рыбные продукты для поддержания программ расширения внутреннего производства ( в настоящее время этот пункт перенесен в входящее в пакет ВТО Соглашение по сельскому хозяйству, где квоты пересчитаны в тарифные ставки)
Кроме того, ГАТТ позволяет вводить импортные ограничения для обеспечения внешнего финансового положения и равновесия платежного баланса. При этом предусматривается координация действий между МВФ и ГАТТ, чтобы предпринимаемые меры, касающиеся платежного баланса и контроля за товарообменом, не противодействовали друг другу и, чтобы количественные ограничения применялись недискриминационным образом, а сокращение импорта не меняло резко его распределение по странам и поставщикам. По закону же О государственном регулировании внешнеторговой деятельности распределение квот и лицензий осуществляется путем проведения конкурса или аукциона, т.е. здесь о сохранении доли рынка речь не идет.
Существенно отличаются подходы ВТО и действующего российского законодательства к запретам экспорта и импорта. В ВТО список условий, разрешающих их введение более конкретен.
Отмеченные выше недостатки закона О государственном регулировании внешнеторговой деятельности призван был устранить закон О мерах по защите экономических интересов Российской Федерации при осуществлении внешней торговли товарами . Однако существенным пробелом рассматриваемого закона является то, что предусмотренные в нем защитные меры касаются лишь отечественной промышленности и не распространяются на сельское хозяйство. Между тем эта отрасль сейчас испытывает серьезные негативные последствия из-за конкуренции продовольственных и сельскохозяйственных товаров, импортируемых из-за рубежа, причем, как правило, субсидируемых.
К сожалению, даже после принятия этого важного закона в России продолжает сохраняться явная недооценка мероприятий по защите российского рынка и товаропроизводителя от внешнеэкономической товарной интервенции. При этом сильные рыночные страны, прежде всего США, действуют подчас, вступая в противоречие с правилами ВТО в части международной торговли. Хотя комплекс приведенных выше норм заложил системную основу проведения эффективной протекционистской политики, их реализация на уровне соответствующих министерств и ведомств, а также региональных структур федерации сдерживается отсутствием соответствующих подзаконных актов. Кроме того, до сих пор не создан, по существу, механизм диагностики и решения различных проблем по защите экономических интересов российских товаропроизводителей, не разделены конкретные управленческие функции имеющихся внешнеэкономических подразделений.
Не регламентированы действующим законодательством и многие другие важные меры защиты экономических интересов России при осуществлении внешней торговли товарами. Не предусмотрен, в частности, такой важный инструмент оперативного регулирования ввоза и вывоза для поддержания баланса спроса и предложения на внутреннем рынке, как лицензирование импорта. Не регламентированы также санитарные, ветеринарные, фитосанитарные меры защиты внутреннего рынка.
К нерешенным проблемам следует отнести и то, что существующая договорно-правовая база отношений России с другими странами в большинстве случаев не предусматривает механизма разрешения споров и санкций за невыполнение обязательств. Поэтому зачастую даже очевидные случаи нарушения торговыми партнерами своих обязательств по соглашениям с Россией остаются для них без последствий.
Улучшить ситуацию могло бы вступление России в ВТО. Однако кризисное состояние российской экономики с ее экспортной ориентацией на торговлю сырьем или полуфабрикатами и неуклонным падением в 90-е годы в общем объеме экспорта высокотехнологичной и наукоемкой продукции пока тормозит вступление России в ВТО. В таких условиях вступление России в ВТО не даст ожидаемых преимуществ. Только при условии повышения конкурентоспособности российских товаров интеграция в мировую экономику будет для России иметь смысл.
Следует отметить, что большинство торговых конфликтов между странами - членами ВТО решается в рамках двусторонних переговоров, а в крайних случаях - в рамках процедуры разрешения споров ВТО. Таким решениям существенно способствует закрепленное в ВТО право любой стороны на ответные меры. В российском законодательстве этот вопрос в деталях пока не проработан, а практическому применению нередко препятствуют соображения политического характера. Поэтому для обеспечения интересов России в мировой торговле должны быть определены законодательные возможности введения ответных мер и проведения связанных с ними процедур.
Эффективность ответных мер России может быть весьма высока. В качестве примера можно привести результаты текстильной войны России с ЕС, когда после многолетних безуспешных переговоров Россия ввела квоты на ввоз текстиля из Европейского Сообщества и тем самым заставила ЕС отменить квоты на товары российского экспорта. Правда, это лишь единственный пример такого рода за последние годы. По-своему поучителен и ход затяжной "стальной" войны России с США и рядом других стран с развитой металлургической промышленностью.
В недалеком будущем можно прогнозировать и возможное возникновение "рыбных войн" России с некоторыми странами Запада и Востока (не только в части обладания водными биоресурсами, но и по поводу производимых из них товаров).
Следует отметить, что в 90-е годы в России не придавалось должного значения разработке детального правового механизма по защите национального товаропроизводителя и соответствующему регулированию как внешней, так и внутренней торговли (практика российской жизни периодически приводит к "торговым войнам" между отдельными регионами, откуда вытекают "непопулярные" действия губернаторов по защите своих региональных рынков).
В условиях дальнейшего совершенствования государственного регулирования экономики вопросы практической реализации данного Федерального закона должны приобрести особое значение. При этом важно отслеживать новейшую зарубежную практику ведения "торговых войн" и вносить соответствующие изменения и дополнения в законодательство.
Видимо, наиболее эффективной стратегией для России в части выработки системы защитных антидемпинговых мер и одновременно мер по реализации протекционистской политики (особенно что касается защиты сильных российских товаропроизводителей) на начальных стадиях должен стать последовательный пересмотр многих межправительственных соглашений с другими странами. Также следует полнее учесть принятые в практике ВТО (включая ЕС) особенности защитных мер, компенсационных и антидемпинговых пошлин (то есть мер, широко применяемых другими правительствами по требованию промышленности и сельского хозяйства, в том числе по защите ИС).
Еще одно направление совершенствования законодательства в сфере ВЭД обусловлено нарастанием в развитии внешнеэкономических связей негативных тенденций, в частности, сильной криминализацией этой сферы и превращением ВЭД в один из основных каналов незаконной утечки за рубеж отечественных капиталов.
В этой связи представляется необходимой разработка новой редакции закона О валютном регулировании и валютном контроле . Во-первых, многие термины, используемые в этом законе, сегодня используются в ином значении. Во-вторых, он не решает ряд вопросов, связанных, в частности, с применением административных санкций без нарушения сделки, с тем, как должно выражаться согласие плательщика с этими действиями и сроки совершения действий.
Ряд формулировок вызывает трудности в применении на практике и требуют уточнения. Не урегулированы вопросы приобретения недвижимости иностранными физическими лицами - непредпринимателями. Не решены вопросы осуществления сделок без пересечения таможенной границы (например, продажа рыбы без пересечения таможенной границы, добыча нефти на шельфе (расчеты в валюте). Часть неторговых операций, признанная международными договорами, в российском законодательстве таковыми не признаются.
Характеризуя состояние нормативно-правовой базы ВЭД, нельзя не отметить недостаточность предусмотренных существующим законодательством мер по стимулированию экспорта обрабатывающей продукции и ограничению импорта продукции, аналоги которой производятся или могут быть произведены отечественным товаропроизводителем. Среди возможных мер, которые могли бы использоваться в этих целях, можно назвать следующие:
отмена налога на добавленную стоимость на продукцию, экспортируемую в государства СНГ;
отмена налога на добавленную стоимость с валютных авансов по экспорту машиностроительной продукции;
использование таможенных тарифов для защиты перспективных и значимых для государства производств и видов деятельности;
предоставление государственных гарантий по экспортным кредитам и использование других форм поддержки экспорта продукции с высокой добавленной стоимостью (предоставление субсидий на работы по стандартизации, контролю и повышению качества продукции).
Следовало бы также законодательно закрепить прекращение использования средств государственного бюджета на цели импорта, ввоза импортных товаров без уплаты таможенных пошлин и налогов.
Важнейшей проблемой внешнеэкономического регулирования остается вывоз капитала из страны. Для решения этой задачи необходим целый комплекс регулирующих мер, в том числе:
применение установленных санкций в отношении нарушений валютного законодательства, а также строгое соблюдение ограничений на приобретение иностранной валюты исключительно на цели импортных контрактов и других разрешенных законом текущих операций;
восстановление ограничений на вывоз капитала и ввоз спекулятивного капитала;
ужесточение валютного контроля за импортными операциями;
ужесточение контроля и сокращение сроков репатриации валютной выручки от экспорта;
применение санкций в отношении коммерческих структур, нелегально вывезших капитал или ведущих платежно-расчетное обслуживание проводимой в России деятельности в оффшорных зонах;
запрет на открытие и ведение счетов оффшорных банков в российских коммерческих банках.
Для реализации этих мер должны быть внесены изменения в Федеральный закон О валютном регулировании и валютном контроле , а также принят закон О государственном регулировании вывоза российского капитала .