АВ 2001г. Выпуск 24 Правовые основы ценообразования в условиях рыночной экономики
Государственное регулирование ценообразования в естественных
монополиях: проблемы и пути их решения
монополиях: проблемы и пути их решения
Регулирование цен и тарифов на услуги естественных монополий является одной из достаточно хорошо оформившихся ниш в сфере нормативно-правового регулирования ценообразования.
Нормативно-правовую базу регулирования цен и тарифов на услуги естественных монополий составляют: федеральные законы: О естественных монополиях , О газоснабжении , О почтовой связи , О связи , О федеральном железнодорожном транспорте , Устав железных дорог Российской Федерации, Кодекс внутреннего водного транспорта, Воздушный кодекс Российской Федерации, Федеральный закон Об общих принципах местного самоуправления (статья 31), Указ Президента РФ от 28.02.1995 г. 221 О мерах по упорядочиванию государственного регулирования цен (тарифов) , постановление Правительства РФ от 7.03.1995 г. О мерах по упорядочиванию государственного регулирования цен (тарифов) , постановления Правительства РФ: от 4.04.2000 294, которым утвержден порядок расчетов за электрическую, тепловую энергию и природный газ; от 17.07.96 863 О совершенствовании государственного регулирования цен на природный газ ; от 13.10.99 г. 1158 Об обеспечении соблюдения экономически обоснованных принципов формирования цен на продукцию (услуги) субъектов естественных монополий и др.
Закон Российской Федерации от 17 августа 1995 г. 147-ФЗ О естественных монополиях дает следующее определение естественной монополии: состояние товарного рынка, при котором удовлетворение спроса на этом рынке эффективнее в отсутствие конкуренции в силу технологических особенностей производства (в связи с существенным понижением издержек производства на единицу товара по мере увеличения объема производства), а товары, производимые субъектами естественной монополии, не могут быть заменены в потреблении другими товарами, в связи с чем спрос на данном товарном рынке на товары, производимые субъектами естественных монополий, в меньшей степени зависит от изменения цены на этот товар, чем спрос на другие виды товаров .
К естественным монополиям отнесены:
транспортировка нефти и нефтепродуктов по магистральным трубопроводам;
транспортировка газа по трубопроводам;
услуги по передаче электрической и тепловой энергии;
железнодорожные перевозки;
услуги транспортных терминалов, портов, аэропортов;
услуги общедоступной электрической и почтовой связи.
Цены на продукцию отраслей естественных монополистов, учитывая их основополагающее место в хозяйстве, во многом играют определяющую роль в ценообразовании всей экономики. Отсутствие действенного механизма государственного регулирования цен в естественных монополиях стало одной из основных причин высокой инфляции, источником макроэкономических диспропорций. Поэтому повышение эффективности ценообразования в отраслях, относящихся к естественным монополиям является сегодня одной из ключевых задач российской экономики.
Монопольное положение указанных субъектов экономической деятельности делает необходимым формирование системы ценообразования и контроля за ее соблюдением, способной заменить в этих сферах конкурентный механизм хозяйственной деятельности.
Государственное регулирование цен в естественных монополиях направлено на решение следующих основных задач:
обеспечение баланса интересов потребителей (доступные цены) и компаний-монополистов (финансовые результаты, привлекательные для кредиторов и инвесторов);
определение тарифов для различных групп потребителей на основе реальных затрат;
создание экономических условий, при которых предприятиям естественных монополий выгодно сокращать издержки, внедрять новую технику и технологии, повышать эффективность использования инвестиций;
использование ценового механизма государственного регулирования деятельности естественных монополий при проведении макроэкономической политики;
выравнивание или дифференциация тарифов в отдельных регионах с целью обеспечения их рационального развития.
В целях решения названных задач Федеральным законом О естественных монополиях предусмотрены следующие основные методы регулирования:
установление цен или назначение их предельного уровня;
определение потребителей для обязательного обслуживания и/или установление минимального уровня их обеспечения;
контроль за деятельностью субъектов естественных монополий в области перехода прав собственности, инвестиций, отношений аренды;
контроль за деятельностью субъектов естественных монополий при движении акционерных капиталов.
В соответствии с существующей нормативно-правовой базой в России сложилась двухуровневая модель регулирования тарифов на услуги естественных монополий в отраслях топливно-энергетического комплекса (ТЭК). В соответствии с положениями Федерального закона О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации тарифы на федеральном оптовом рынке электроэнергии (ФОРЭМ) регулируются Федеральной энергетической комиссией (ФЭК), на региональном уровне - региональными энергетическими комиссиями (РЭК) субъектов Федерации.
Так же на федеральном уровне ФЭК устанавливает оптовые цены на природный газ. Регулирование тарифов региональных газораспределительных систем, установление розничных цен на газ отнесено к компетенции РЭК.
ФЭК регулирует также тарифы, по которым работает трубопроводный транспорт (транспортировка газа, нефти и нефтепродуктов).
Полномочия по регулированию железнодорожных тарифов распределены между Министерством по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства и МПС.
Тарифы на услуги водного транспорта внутри России (каботаж) регулируются Министерством транспорта.
Цены и тарифы на услуги локальных монополий (коммунальные услуги, водоснабжение, муниципальный общественный транспорт, эвакуация и переработка отходов) регулируются муниципальными и региональными органами исполнительной власти субъектов Федерации с учетом решений, принимаемых соответствующими законодательными органами.
До октября 1998 г. вопросами ценообразования в области электрической и почтовой связи занималась Федеральная служба России по регулированию естественных монополий в области связи (создана Указом Президента 96 от 25 января 1996 г.). Теперь эта структура упразднена в соответствии с указом Президента от 22 сентября 1998 г. 1142 О структуре федеральных органов исполнительной власти , а ее функции переданы Министерству по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства.
Государственное регулирование цен на продукцию ядерно-топливного цикла определяет министерство РФ по атомной энергии.
В соответствии со своими полномочиями, установленными Федеральным законом О естественных монополиях , перечисленные органы регулирования выполняют следующие основные функции:
формируют и ведут реестр субъектов естественных монополий, в отношении которых осуществляются ценовое регулирование и контроль;
определяют методы регулирования, предусмотренные Федеральным законом О естественных монополиях , применительно к конкретному субъекту естественной монополии;
контролируют в пределах своей компетенции соблюдение требований указанного Федерального закона;
вносят в установленном порядке предложения по совершенствованию законодательства о естественных монополиях.
В сфере ценообразования и контроля за ценами (тарифами) перечисленными органами регулирования естественных монополий могут применяться следующие методы:
ценовое регулирование посредством определения (установления) цен (тарифов) или их предельного уровня;
определение потребителей, подлежащих обязательному обслуживанию;
установления минимального уровня обеспечения определенных групп потребителей в случае невозможности удовлетворения в полном объеме потребностей в товаре.
Эти органы принимают также решения о методах и способах ценообразования применительно к конкретному субъекту естественной монополии на основе анализа его деятельности. При установлении цены (тарифа) учитывается стимулирующая роль цены в повышении качества производимых (реализуемых) товаров (услуг) и в удовлетворении спроса на них, а также оценивается обоснованность затрат. В число учитываемых при принятии решения факторов входят:
издержки производства (реализации) товаров (услуг), в том числе заработная плата, стоимость сырья и материалов, накладные расходы;
налоги и другие платежи;
стоимость основных производственных средств, потребности в инвестициях, необходимых для их воспроизводства и амортизационные отчисления;
прогнозируемая прибыль от возможной реализации товаров (услуг) по различным ценам (тарифам);
удаленность различных групп потребителей от места производства товаров;
соответствие качества производимых (реализуемых) товаров спросу потребителей;
государственные дотации и другие меры государственной поддержки.
Характеризуя эффективность сложившейся системы ценообразования в соответствующих монополиях следует отметить, что в России за годы реформ не удалось сформировать действенные законодательные, нормативные и правовые механизмы государственного воздействия на этот процесс, которые бы обеспечивали информационную "прозрачность" и ответственность энергетических монополистов за надежность функционирования энергетики.
Отсутствие системного подхода со стороны государства в области ценообразования привело к тому, что все последнее десятилетие продолжается рост цен на все виды топлива и электроэнергию по всем группам потребителей и сохраняется устойчивая диспропорция между уровнем тарифов для промышленности и потребителей, имеющих более льготные тарифы, в первую очередь, населения и сельского хозяйства. Предпринятые в последние годы шаги по развитию оптового рынка энергоресурсов не привели к ожидаемому снижению тарифов, а напротив, к их дальнейшему повышению. Только за прошлый год цены на топливо выросли в 1,5-2 раза.
Между тем эффективность государственного регулирования ценовых условий на продукцию и услуги естественных монополий оказывает значительное влияние на функционирование предприятий реального сектора. Так, принятие Правительством РФ в октябре 1998 г. решения о временном замораживании цен на топливно-энергетические ресурсы позволило снизить затраты на выпуск продукции в народном хозяйстве на рубль продукции с 92,8 коп. в 1998 г. до 83,6 коп. в 1999 г. В итоге рост затрат устойчиво отставал от цен выпуска, рентабельность продукции повысилась с 8,1% до 18,5%, были созданы предпосылки для роста производства.
В 2000 г. ситуация изменилась. Рост цен на продукцию ТЭК обусловил опережающий рост затрат по отношению к росту цен на продукцию. Если в целом по промышленности инфляция составила 31,6%, то в топливной промышленности - 55,2%, электроэнергетике - 39,9%. Следствием стало снижение рентабельности реального сектора и рост дифференциации по объему прибыли, основной объем которой стал концентрироваться в сырьевых отраслях.
Одна из основных причин подобного положения - в зависимости органов регулирования от естественных монополистов, представители которых часто входят в состав этих органов. Тем самым естественным монополиям предоставлена возможность навязывать свои правила игры , включать в цены все оправданные и неоправданные затраты. В итоге проблемы и ошибки естественных монополистов перекладываются на плечи потребителя.
Другой причиной является отсутствие единой методологической базы ценообразования и контроля за деятельностью естественных монополий. В связи с этим деятельность естественных монополий не подпадает под реальный государственный контроль.
Пока еще не сформирована необходимая экономико-правовая среда. В частности, необходимо сформировать законодательную базу, регламентирующую работу регулирующих органов. Следует четко определить и разделить функции органов регулирования на федеральном и региональном и местном уровнях, законодательно определить процедуры разрешения конфликтов.
Одна из главных целей эффективного функционирования экономико-правовой среды - создание условий, при которых финансовая и инвестиционная деятельность естественных монополистов становится прозрачной , т.е. открытой для регулирующих органов и общественных проверок. Для этого необходимо четко разграничить монопольные и конкурентные виды деятельности, изменить систему бухгалтерской отчетности естественных монополий, пересмотреть состав информации, поступающей в контролирующие органы.
Это позволило бы ограничить возможности использования фактически затратного подхода к ценообразованию. Именно он используется для определения минимального и максимально допустимого уровня тарифов (минимальное значение соответствует уровню, при котором обеспечивается самоокупаемость энергосистемы, т.е. прибыль в тариф не включается. Максимальный уровень тарифа формируется как сумма затрат плюс прибыль, которая обычно изменяется в диапазоне 10-15% от величины капитала, вложенного в промышленность).
Одной из важнейших проблем ценообразования на продукцию естественных монополий в сфере ТЭК является несоответствие цен на основные виды топлива их теплотворной способности, технологичности при использовании. Сегодня соотношение цен на газ, уголь, мазут составляет 1 : 0,74 : 5,2 и значительно отличается от соотношения цен на уголь, газ, мазут, принятого в мировой практике и равного 1 : 1,3 : 1,4.
Нарушение ценовых пропорций начало формироваться с середины 90-х гг. вследствие введения свободных цен на уголь и мазут при сохранении государственного регулирования цен на газ, сориентированного на сдерживание их роста.
После кризиса 1998 г. масштабы несоответствия резко возросли. Сначала это явилось следствием 5-кратной девальвации рубля по отношению к доллару, а затем почти 3-кратного повышения цен на нефть и мазут на мировых рынках.
Существующее соотношение цен обусловило высокий спрос на газ. Развитие этой негативной тенденции усиливает отсутствие действенной системы формирования топливных балансов и контроля за их исполнением.
В итоге потребление мазута в энергетике России в последние годы сократилось на 21%, а доля газа в топливном балансе возросла до 64%, а по Европейской части страны до 84% (в практике ведущих держав мира США, Германии безопасным для экономики считается доля газа в 22-26%).
Развитие негативных тенденций во многом стало возможным в связи с тем, что Правительство России в сложной ситуации, возникшей после августа 1998 г., не приняло действенных мер по решению важнейших проблем ценообразования, определяющих структуры топливных балансов.
Значительные недостатки свойственны и существующей системе государственной поддержки организаций электроэнергетики.
Решение перечисленных проблем требует дальнейшего совершенствования законодательного и нормативно-правового регулирования, в том числе ускорения принятия следующих актов:
Федерального Закона О Федеральной (единой) электроэнергетической системе России ;
О внесении дополнений в Федеральный Закон О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации ;
Постановления Правительства Российской Федерации О внесении изменений и дополнений в Основные положения ценообразования на электрическую и тепловую энергию на территории Российской Федерации и Порядок утверждения и применения тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации ;
Положения об организации работы по планированию развития электроэнергетики;
Федерального Закона Об основах оперативно-диспетчерского управления в электроэнергетике ;
О внесении изменений и дополнений в статью 6 Закона Российской Федерации О налоге на прибыль предприятий и организаций .
Кроме того, необходима разработка и принятие нормативных актов, законодательно закрепляющих обязательность балансовых поставок топлива и энергии для внутренних нужд, механизм регулирования цен и ценовых соотношений на различные виды топлива и железнодорожных тарифов на его перевозку.
В частности, целесообразно принять также меры по установлению контроля за всеми составляющими топливного баланса, в том числе:
ужесточить контроль за ценами на уголь и мазут и принять меры по созданию конкурентной среды в этих отраслях;
создать систему координации цен на основные виды топлива и их регулирования с помощью рыночных инструментов.
создать систему формирования федеральных и региональных топливных балансов и контроля за их исполнением.