АВ 2000г. Выпуск 29 Нормативно-правовое обеспечение разработки и воспроизводства минерально-сырьевой базы России: состояние и проблемы
Некоторые итоги и основные проблемы развития добычи минерального сырья на базе соглашений о разделе продукции
Учитывая существующие финансовые возможности федерального бюджета и предприятий, решение задачи эффективной эксплуатации и развития минерально-сырьевой базы едва ли возможно только за счет собственных инвестиционных ресурсов. Эффективным механизмом привлечения иностранных инвестиций в отрасль могли бы стать соглашения о разделе продукции (СРП).
В реализации соглашений о разделе продукции сейчас завершается начальный этап, связанный с формированием основ законодательства о СРП и подготовкой перечня конкретных объектов. В настоящее время этот перечень включает 21 объект, из них 17 - действующие нефтегазовые месторождения и перспективные участки.
Степень использования установленной Федеральным законом Об СРП 30%-ой квоты запасов как по проектам, уже включенным в перечень участков недр, право пользования которыми может быть предоставлено на условиях раздела продукции, так и по участкам недр, намеченным к включению в этот перечень по видам полезных ископаемых составляет:
по нефти - 26,5%,
по природному газу -11,2%,
по золоту- 13,4%,
по железным рудам - 9,5%,
по олову - 6,2%,
по горючим сланцам -22,1%.
Наиболее полно использована квота запасов нефти (26,5%). Перечень участков недр включает 21 углеводородный объект. Наибольшая часть разведанных запасов переведена на условия СРП в Ханты-Мансийском автономном округе (18,6%), по остальным субъектам она значительно меньше и не превышает 1,5%.
В составе использованной части квоты более половины запасов (13,8%) связаны с крупными месторождениями, длительное время находящимися в разработке и расположенными в старых нефтедобывающих районах. Переговоры ведутся с разной степенью интенсивности по 5 углеводородным объектам.
Остаток общей квоты (3,5%) позволяет дополнительно перевести на условия СРП 5-6 крупных месторождений с извлекаемыми запасами до
150 млн.т или 30-40 мелких и средних месторождений с запасами до
25 млн.т (в соответствии с федеральным законом об СРП последние могут быть переведены на условия СРП без утверждения федеральными законами на основании совместного решения Правительства РФ и органа государственной власти соответствующего субъекта РФ. Перевод объектов этого типа на СРП рассматривается как средство поддержки субъектов Федерации).
Необходимо сказать, что в настоящее время установленные процедуры отнесения к перечням СРП месторождений с малыми и средними запасами отсутствуют. Проект положения о порядке их отнесения находится в стадии подготовки, при этом первостепенное значение приобретают вопросы использования остатка квоты и критериев ее распределения между субъектами. Поскольку основные объекты, за счет которых могут быть решены ключевые проблемы развития нефтяной промышленности, уже переведены в перечень СРП, главным критерием отнесения малых месторождений должно быть решение социальных проблем регионов.
Следует отметить также, что принципы, лежащие в основе СРП, имеют множество привлекательных моментов для инвестора: они предусматривают значительно меньшие налоговые отчисления по сравнению с обычными лицензионными контрактами, гарантию стабильности оговоренных в соглашении условий на протяжении всего периода реализации проекта и пр. Льготный режим налогообложения позволяет сделать рентабельным освоение и продолжение разработки значительной части объектов, финансирование которых в обычном порядке было бы убыточным или имело бы пограничную рентабельность. Так, по большинству объектов, которые уже включены в перечень разрабатываемых на условиях СРП, их разработка по обычной схеме либо стала бы убыточной в ближайшие 3-5 лет, либо привела к выборочной отработке незначительной части наиболее рентабельных запасов с безвозвратной потерей менее рентабельной их части.
Пограничные значения рентабельности (внутренняя норма прибыли 4-7%) сохраняются при обычных налоговых условиях и для крупных проектов, в частности на континентальном шельфе ( Штокмановский , Северные территории , Сахалин-3 ). Столь низкие значения прибыли не приемлемы для инвесторов. Перевод же этих объектов на режим СРП позволяет увеличить норму прибыли до 12-13,5% и дает возможности достичь значительного увеличения объемов добычи. Например, в Ямало-Ненецком автономном округе на Комсомольском месторождении ожидаемый объем добычи без использования СРП оценивается в 1,3 млн.т, а в рамках СРП - 55,8 млн.т, по Харампурскому месторождению соответственно 10,5 млн.т и 37,7 млн.т.
По золоторудным месторождениям переход на СРП позволит сделать рентабельным продолжение разработки Майского и Тасеевского месторождений и существенно повысит эффективность освоения Нежданинского и Наталкинского месторождений, обеспечив привлечение новых технологий извлечения золота и решение социальных проблем.
Стимулирующая роль СРП, обусловленная снижением налоговой нагрузки на проекты, в абсолютном выражении вполне компенсируется увеличением доходов государства за счет расширения объемов производства. Структура платежей в СРП более прогрессивна, т.к. предусматривает в основном платежи с прибыльной продукции.
Предварительные расчеты, выполненные специалистами ГК Роснефть , показывают, что только по тем нефтегазовым объектам, которые уже включены и готовятся к включению в перечень для освоения на условиях СРП, в случае начала их реализации до 2005 г., объем инвестиций в реальный сектор экономики за период до 2015 г. может составить до 85 млрд. долл. Совокупные доходы государства от реализации СРП к 2015 г. могут составить соответственно 96 млрд. долл.
Однако в том случае, если процесс подготовки соглашений затянется до 2007-2010 г.г. или если соглашения будут заключены только по наиболее перспективным объектам перечня, содержащим около 50% запасов, объем инвестиций к 2015 г. может снизиться до 53 млрд. долларов. Совокупные доходы государства от реализации СРП к 2015 г. будут также ниже и составят 68 млрд. долл.
Между тем, уже сейчас намечаются существенные диспропорции между опережающим предоставлением прав недропользования на условиях СРП и темпами заключения соглашений и инвестированием в разведку и добычу полезных ископаемых.
Отставание в подготовке, заключении и реализации СРП обусловлено высокими политическими, финансовыми и экономическими рисками, с которыми связана реализация крупных инвестиционных проектов по добыче и транспортировке сырья. Основные причины возникновения таких рисков следующие:
- несовершенство законодательства о СРП, которое не обеспечивает достаточно четкие и прозрачные правила игры для крупных инвесторов. В частности, необходимо внесение уточнений и корректив в отдельные положения базового закона об СРП, подготовка и введение в действие ряда нормативных правовых актов, регулирующих процедуры подготовки, реализации и контроля СРП со стороны государства, а также уточнение некоторых технических нормативов и требований и приведение их в соответствие с международными нормами;
- усложненная система подготовки СРП, предусматривающая двукратное рассмотрение и утверждение федеральными законами соглашений по объектам на континентальном шельфе и в пределах исключительной экономической зоны;
- высокие политические и финансовые риски транспортировки добытой продукции, в частности использования российской системы нефте- и газопроводов;
- преимущественно бесконкурсное предоставление права на заключение СРП действующим российским недропользователям. Последние в подавляющем большинстве случаев не обладают достаточными финансовыми возможностями для самостоятельной организации финансирования соответствующих проектов и после получения права на заключение СРП вынуждены расходовать время и средства на поиски финансово состоятельных партнеров. В случае альянса с иностранным инвестором, последний обычно рассматривает неоплачиваемое российское участие как дополнительный риск;
- отсутствие организационной системы подготовки соглашений. Работа комиссий по подготовке условий пользования недрами и подготовке проектов соглашений ведется практически на общественных началах без необходимого информационного обеспечения и финансово-экономического обоснования переговорной позиции государства.
Недостаточен, по мнению потенциальных зарубежных инвесторов, уровень профессиональной подготовки переговорных комиссий. Полностью отсутствует организованное финансовое обеспечение подготовки СРП.
Неоднозначны в настоящее время и оценки выгодности использования СРП для экономики России. По трем действующим СРП получены следующие результаты.
Проект Сахалин-1 предполагает освоение трех нефтегазовых месторождений, которые были выявлены и частично разведаны в конце 70-х - начале 80-х гг.
СРП Сахалин-1 было подписано в 1995 г. и вступило в силу 10 июня 1996 г.
На конец 1999 г. в проект инвестировано 391 млн. долларов, что составляет лишь 2,6% от общей суммы инвестиций.
На 2000 г. объем планируемых инвестиций составляет 54.1 млн. долларов, или 0,4%.
Промышленная добыча на месторождениях проекта планируется только с 2005 г.
Соглашение по проекту Сахалин-2 вступило в силу 15 июня 1996 г.
На 1 января 2000 г. в проект инвестировано 1074.6 млн. долларов, или 11% от планируемого объема инвестиций.
В 2000 г. планируется инвестировать 353 млн. долларов или 3,5%.
Завершается разведка Пильтун-Астохского нефтяного месторождения, на котором в июле 1999 г. начата опережающая добыча нефти с помощью добычного комплекса Витязь .
До конца 1999 г. планировалось добыть порядка 500 тыс. т нефти, однако добыто только 143 тыс. т.
В 2000 г. планируется добыть 1,75 млн. т.
До 2003 г. существенный рост добычи не планируется.
Харьягинское СРП было подписано в декабре 1995 г. и вступило в силу 1 января-1999 г. За это время общие инвестиции в проект составили 113 млн. долларов, что составляет менее 2,5% от общей суммы инвестиций по проекту. За первый год действия соглашения (после трехлетнего периода подготовки ) в проект инвестировано 34,8 млн. долларов (менее 1%).
С начала осуществления сахалинских СРП в фонд развития Сахалина поступило более 100 млн. долл. В условиях крайне тяжелого финансового положения и отсутствия других источников инвестиций, использование этих средств позволило решить ряд проблем в сфере энергоснабжения, занятости и т.д.
В то же время, в ходе реализации проектов выявился ряд проблем, которые могут привести к значительному сокращению доходов государства. В частности, как свидетельствуют результаты комплексной проверки Счетной палатой проектов Сахалин-1 и Сахалин-2 , проведенной в 1999 г., условное разделение продукции на прибыльную и компенсационную и отсутствие четкого порядка отнесения затрат к компенсационным приводит к регулярному завышению инвесторами своих издержек.
Занижение рентабельности объектов СРП позволяет инвестору в процессе переговоров минимизировать долю прибыльной продукции государства и одновременно снижать ставки обязательных налогов.
Негативное влияние на эффективность проектов для государства оказывает отсутствие четкости в определении условий привлечения кредитов для финансирования проектов. Это дает возможность инвестору привлекать кредиты на невыгодных для российской стороны условиях, расходы на обслуживание которых возмещаются добываемым сырьем.
В свое время государство обязалось принять нормативные правовые акты для расчета налогов, возмещения затрат и порядка ведения бухгалтерского учета, а также возместить налоги или штрафы, взимаемые или налагаемые на консорциум сверх предусмотренного соглашения (например затраты, подлежащие возмещению по проекту Сахалин-1 , составляют 346,7 млн. долл., что несколько превышает общую сумму произведенных инвестором затрат; по проекту Сахалину-2 возмещаемые затраты составляют 813,13 млн. долл., или 85% от вложенных инвестиций). Однако к настоящему времени частично решена только проблема взимания и возмещения НДС. В отношении других налогов и штрафов соответствующие документы не приняты (налоговые инструкции, освобождающие инвесторов от взимания налогов, не предусмотренных Законом о СРП и самими соглашениями; инструкции таможенных органов, регламентируюшие таможенное оформление; ГОСТы по экологической безопасности при морской нефтегазодобыче и др.).
Все это позволяет сделать вывод, что существующая на сегодня законодательно-нормативная база не создают надежных гарантий защиты государственных интересов.
К сказанному можно добавить, что остается возможность неоднозначной трактовки тех или иных положений Закона о СРП, что создает предпосылки к нерациональному использованию запасов минерального сырья. В этих услових, экстенсивное использование природных ресурсов превращает государство в сырьевого донора развитых стран, приводит к деформации отраслевой структуры производства и общей стагнации экономики страны.
Отсутствует действенная система контроля за реализацией СРП. Практика реализации первых проектов показывает необходимость формирования централизованной и прозрачной системы контроля. С увеличением числа заключенных соглашений эффективный контроль может обеспечить государственная нефтяная (золоторудная) компания.
В этой связи заслуживает внимания положительный опыт реализации соглашений об СРП Норвегией при освоении шельфа Северного моря. Изначальное установление преференций национальной компании Статойл , которая аккумулировала заказы на товары и услуги, в сочетании с активной практикой создания приоритетов национальным машиностроительным компаниям позволило Норвегии практически с нуля создать современную эффективную промышленность морской добычи нефти и газа.
Результаты реализации первых соглашений по разделу продукции свидетельствуют и о том, что эффективное освоение углеводородных ресурсов, прежде всего на континентальном шельфе, возможно только при условии создания отечественной промышленной базы для морской добычи нефти и газа, способной функционировать и развиваться пропорционально темпам геологоразведочных работ и освоения месторождений. В противном случае опережающее развитие разведки и добычи приведет к доминированию импорта необходимых товаров и услуг и диспропорциям между экспортом и внутренними поставками углеводородного сырья.
Кроме того, практика подготовки и исполнения первых проектов СРП, прежде всего сахалинских, показывает, что существуют серьезные проблемы с привлечением российских предприятий в качестве подрядчиков для инвесторов и операторов на начальных этапах работ. Нередко это связано с недостаточной конкурентоспособностью российских предприятий, желающих предоставить свои услуги выгодному заказчику, но не обладающих необходимыми производственными мощностями либо практическим опытом выполнения конкретных видов работ, связанных с реализацией крупных нефтяных проектов.
Характерный пример: основные работы по переоборудованию платформы "Моликпак" для проекта "Сахалин-2" выполнялись на верфях Южной Кореи, а в России, на Амурском судостроительном заводе, была выполнена сравнительно небольшая часть работ по изготовлению стального мата-подставки для платформы.
Или такой пример. При проектировании морской добывающей платформы для Приразломного месторождения в Баренцевом море изначально в качестве головного проектировщика было определено КБ Рубин , входящее в систему ВПК и являющееся ведущей проектной организацией по проектированию подводных судов и сооружений. Однако практика показала, что даже такое предприятие, обладающее огромным интеллектуальным потенциалом и опытом проектирования в своей области оказалось не готово к решению специфических задач проектирования морских нефтедобывающих сооружений. В результате концептуальное проектирование платформы было выполнено при участии западного проектировщика, а для выполнения дальнейших этапов проектных работ Рубин пошел по пути создания совместного предприятия с западным партнером.
Серьезные проблемы возникают и с выбором российских подрядчиков по морским перевозкам, особенно в сложных ледовых условиях. Существующий в России танкерный флот не имеет достаточного количества судов большого водоизмещения (60-90 тыс. т) и необходимого ледового класса, способных организовать экономически эффективную транспортировку добываемой нефти, а российские судостроительные предприятия нередко не имеют соответствующих мощностей для налаживания производства таких судов.
Проблема обеспечения участия российских предприятий в проектах СРП в стратегической перспективе должна решаться на основе повышения конкурентоспособности российских производителей, которым придется участвовать в тендерах наравне с ведущими западными фирмами.
Без решения упомянутых проблем запреты и ограничения на привлечение высококлассных западных подрядчиков в области геологоразведки, проектирования и строительства нефтяных сооружений (особенно наиболее дорогостоящих, на морском шельфе) чреваты тем, что государство может потерять инвесторов и необходимые инвестиции. В этой связи необходимо сохранить и развить механизмы конкурсного выбора подрядчиков, при этом направить основные усилия на повышение реальной конкурентоспособности наших предприятий. Такой подход не противоречит требованию Федерального закона О соглашениях о разделе продукции относительно размещения 70% заказов на российских предприятиях, поскольку уже сейчас имеются все предпосылки для выполнения основных объемов работ по проектам СРП силами российских строительных, машиностроительных, геолого-геофизических и других предприятий в течение срока реализации проектов.
Для обеспечения конкурентоспособности российских производителей должны быть разработаны соответствующие механизмы (нормативно-правовые, организационные, налоговые) по поддержке тех предприятий, которые в наибольшей мере предоставлять товары и услуги для проектов СРП, тем более что в долгосрочной перспективе инвесторы таких проектов могут стать наиболее выгодными заказчиками.
Упомянутые механизмы должны предусматривать предоставление определенных налоговых льгот предприятиям, которые уже сейчас способны на равных или почти на равных конкурировать с ведущими западными производителями, а также наиболее благоприятных условий и гарантий для отечественных и иностранных инвестиций в такие предприятия. Предоставление налоговых льгот будет не только способствовать укреплению самих предприятий, но и существенно повысит их инвестиционную привлекательность с точки зрения инвестора, а также заказчика, который обычно и сам заинтересован в получении качественных товаров и услуг от местных производителей.
Меры по обеспечению конкурентоспособности российских предприятий должны носить системный характер и опираться на комплексную программу государственной поддержки ведущих российских производителей для СРП. Прежде всего необходимо очертить круг таких предприятий-лидеров нефтяной, машиностроительной, металлургической, судостроительной отраслей, морского транспорта и строительной индустрии.
В соответствии со спецификой таких предприятий должен быть разработан комплекс нормативных и правовых документов, нацеленных на предоставление налоговых льгот и преференций, а также на обеспечение повышенных гарантий для инвестиций в эти предприятия. Наличие такой программы позволит учитывать проблемы и возможности конкретных отечественных производителей уже при подготовке ТЭО перевода участков недр на работу на условиях раздела продукции, проектов соответствующих федеральных законов и самих соглашений.
Следует отметить и то, что 30%-ное ограничение на объем ресурсов, которые могут разрабатываться на условиях СРП, по существу, законодательно закрепило существование двух режимов недропользования - действующей системы налогообложения, в сфере которой остается 70% разведанных запасов, и СРП. Однако такое разделение сфер действия двух режимов осуществлено механически, без достаточного обоснования целей и критериев их применения.
Содержащиеся в законе об СРП критерии отнесения объектов к перечням СРП определены весьма нечетко. Основания, перечисленные в пункте 4 статьи 2 Федерального закона, настолько широки, что позволяют включить в перечень практически любой значимый объект. В этой ситуации в формировании перечня решающую роль играют интересы отдельных ведомств или частных компаний, в связи с чем особенную остроту приобретает вопрос о целесообразности увеличения квоты и даже полной отмены существующего ограничения.
Излишне широкое, а тем более повсеместное применение СРП в нефтегазодобывающей промышленности чревато потерей контроля за управлением недропользованием со стороны государства, поскольку такая ситуация окажется равнозначной установлению для каждого месторождения индивидуальных условий налогообложения, обосновать и контролировать выполнение которых будет практически невозможно. Кроме того, система СРП, включая схему раздела продукции, принципы уплаты налогов и других платежей и т.п., должна, как показывает зарубежная практика, эволюционировать и развиваться по мере накопления опыта, а также изменений в структуре сырьевой базы даже в большей степени, чем фиксированная налоговая система.
Учитывая, что соглашения в нефтегазовой промышленности будут заключаться на период не менее 20-25 лет, поспешный одновременный перевод значительной части запасов и перспективных объектов страны на режим СРП в его сегодняшней начальной модификации приведет к замораживанию ошибок и неизбежных недостатков нынешнего этапа на весьма длительный период.
В этой связи ограничения в сфере применения СРП пока необходимо сохранить, тем более что для значительной части ресурсной базы страны достаточная рентабельность освоения сохраняется и на условиях действующей системы налогообложения. Ограниченное применение СРП позволит придать необходимую гибкость общей системе взимания горной ренты в масштабах страны, лучше приспособив эту систему к конкретным горно-геологическим и экономическим особенностям отдельных наиболее значимых объектов.
Исходя из анализа первых результатов реализации СРП, представляется необходимым:
- уточнить компетенцию федеральных органов исполнительной власти в подготовке, реализации и контроле за реализацией СРП, сконцентрировав ее в рамках одного ведомства с одновременным усилением роли финансовых ведомств (МНС, Минфин и т.д.). Определить рациональные области применения СРП, его объемы и сроки ввода;
- активизировать работу по совершенствованию законодательства по СРП, в частности внести изменения и дополнения в базовый закон в части порядка учета квоты запасов, бесконкурсного предоставления прав недропользования, порядка заключения соглашений;
- подготовить и ввести в действие пакет первоочередных нормативных правовых актов, таких как положения о порядке подготовки, исполнения и контроля за исполнением СРП, о составе и порядке учета возмещаемых затрат, о порядке формирования ликвидационного фонда, об отнесении товаров и услуг к предназначенным для выполнения работ по СРП, о декларировании коммерческого открытия при исполнении СРП, о порядке бухучета при исполнении СРП;
- сформировать организационную систему подготовки и реализации СРП (финансовое и информационное обеспечение, подготовка кадров). Создание предпосылок для снижения экономических и политических рисков при транспортировке и переработке добываемой продукции независимыми инвесторами;
- разработать и внедрить экономические меры поддержки и повышения конкурентоспособности российских производителей, обеспечивающие работы по проектам СРП;
- установить законом порядок формирования, структуру и ограничения на затраты инвестора, подлежащие возмещению российским сырьем, в том числе ограничения по их абсолютной величине в процентах от стоимости добытого сырья (во избежание ситуации, сложившейся на Сахалине, когда вписывать в расходы инвестор вправе все, что угодно, без каких-либо ограничений);
- создать преференциальный режим российским машиностроительным предприятиям при проведении конкурсного размещения заказов компанией-оператором; исключить возможность освобождения операторов соглашения, а также юридических лиц, участвующих в выполнении работ по соглашению, от взимания таможенных пошлин, НДС и акцизов при ввозе на таможенную территорию Российской Федерации товаров и услуг;
- установить санкции к недропользователю за несоблюдение квоты по размещению на российских предприятиях заказов на оборудование, материалы и услуги; оговорить временные интервалы (квартал, год), в течение которых обеспечивается 70%-ный уровень квоты;
- предусмотреть обязательство компании-оператора, осуществляющей разработку месторождения на условиях СРП, регистрироваться в России. Регистрация компаний-операторов за рубежом не только делает невозможным достоверный финансовый контроль, но и создает условия для утечки капиталов. Кроме того, компания-оператор полностью выпадает из-под юрисдикции российского законодательства и становится недоступной для судебных и налоговых органов;
- в соответствии с практикой большинства стран в составе участников каждого проекта интересы России должна представлять и защищать единая, государственная структура, имеющая определенную долю в проекте, как обычный инвестор, или золотую акцию . Успех Норвегии в использовании инвестиционного потенциала своих морских месторождений в немалой степени обеспечила государственная компания Статойл - непременный участник всех проектов.
Как показывает опыт использования СРП в ряде стран, в частности, в Норвегии, Китае (где около 200 месторождений разрабатывается в таком режиме), Индонезии, Азербайджане (подписано 19 контрактов на основе СРП), когда при составлении соглашения четко оговорены интересы государства, этот механизм действительно способен обеспечить большую экономическую эффективность инвестиций в разработку месторождений. При этом практически во всех странах, где СРП реально работает, непременным участником всех инвестиционных проектов выступают государственные компании ( Статойл - в Норвегии, государственные нефтяные компании в Азербайджанской Республике, в Китае, в Ираке, Иране и др.).
В дополнительной регламентации нуждается вопрос о сроке действия СРП. В подписанных соглашениях инвестору должно быть предоставлено безусловное право принимать решение о продлении работ в прежнем правовом режиме (в Китае, например, срок действия соглашения от 10 до 15 лет, в зависимости от того, требуется ли проводить доразведку месторождения).
В России впервые в мировой практике на базе соглашений о разделе продукции предусматривается разрабатывать месторождения золота и других твердых полезных ископаемых. В частности, в настоящее время идет подготовка соглашений по Куранахскому и Тасеевскому месторождениям золота и Яковлевское железорудному месторождению. Принят Государственной Думой и одобрен Советом Федерации федеральный закон Об участках недр, право пользования которыми может быть предоставлено на условиях раздела продукции (Маском местрождении золота). В стадии подготовки находятся законопроекты по Нежданинскому месторождению золота и Ленинградскому месторождению горючих сланцев.
Следует отметить, что подготовка соглашений по таким объектам порождает ряд проблем как в силу отсутствия опыта реализации подобных проектов, так и недостаточностьи соответствующей нормативно-правовой базы.