АВ 2000г. Выпуск 29 Нормативно-правовое обеспечение разработки и воспроизводства минерально-сырьевой базы России: состояние и проблемы
Совершенствование нормативно-правового регулирования изучения и использования недр
Действующая в России система нормативно-правового регулирования изучения и использования недр начала формироваться восемь лет назад с введением в действие в 1992 г. Закона Российской Федерации "О недрах" и "Положения о порядке лицензирования пользования недрами".
С учетом опыта их применения в 1995 г. были приняты и введены в действие:
новая редакция Закона Российской Федерации "О недрах";
законы Российской Федерации "О соглашениях о разделе продукции" (далее Закон РФ "О СРП"), "О континентальном шельфе".
Новый этап развития нормативно-правовой базы недропользования начался в конце 1998 г. За прошедшие два года были приняты и введены в действие два федеральных закона о внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "О соглашениях о разделе продукции", Федеральный закон О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации О недрах и ряд законов по утверждению перечней месторождений, разработка которых возможна на условиях СРП.
Следует сказать, что принятые законодательные акты пока оказали влияние лишь на улучшение инвестиционного имиджа России. Существенная экономическая отдача от них ожидается не ранее 2003-2005 гг. В целом законодательная база недропользования пока недостаточна и не сбалансирована по интересам инвестора и государства.
В частности, нельзя не отметить, что сегодня назрела необходимость совершенствования базового закона О недрах . Закрепленные в нем жесткие административные нормы по ряду позиций существенно тормозят развитие рыночных экономико-производственных взаимоотношений субъектов предпринимательской деятельности. Согласно закону О недрах , отношения между государством - собственником недр и недропользователем сейчас устанавливаются и изменяются первым в одностороннем порядке посредством жесткого административного регулирования деятельности второго. Подобный порядок не учитывает специфики добывающих отраслей - высокой степени риска, огромной капиталоемкости и длительных сроков окупаемости вложений. Ведь технико-экономическое обоснование проекта, предшествующее разработке любого месторождения, утверждается на базе определенной системы налогообложения. Ужесточение последней на фоне естественного истощения сырьевой базы страны приводит к резкому сокращению инвестиций в добывающие отрасли и переводу огромного числа месторождений полезных ископаемых, а в ряде случаев и целых отраслей (например, золотодобывающей) в разряд нерентабельных. Короче говоря, в условиях глубокого экономического кризиса действующая ныне редакция закона О недрах стала фактором, сдерживающим приток инвестиций.
В длинном перечне проблем, которые необходимо учесть при разработке новой редакции закона О недрах , не последнее место занимают и вопросы, связанные с урегулированием взаимоотношений между владельцем лицензии на добычу сырья и субъектами предпринимательской деятельности, привлекаемыми владельцем для выполнения определенных работ в процессе недропользования. К последним относятся нефтедобывающие и сервисные предприятия, занимающиеся инновационной деятельностью и специализирующиеся на восстановлении бездействующих и нерентабельных скважин, их ремонте, а также на внедрении прогрессивных технологий и методов интенсификации добычи.
Основной проблемой таких предприятий является то, что государственные налоговые органы не признают продукцией собственного производства дополнительно добытую ими нефть, ссылаясь на отсутствие у этих предприятий собственной лицензии на ее добычу на этом участке. Непризнание права предприятий па уплату налогов не только от собственного лица (согласно статьям 39-40 закона О недрах , - это обязанность недропользователя), но и в форме возмещения этой суммы владельцу лицензии имеет своим следствием исключение этих сумм из затрат на производство продукции (услуг) инновационного предприятия. В итоге инновационные предприятия, обеспечивающие внедрение новых технологий и увеличение добычи нефти, а следовательно, и поступления в бюджеты всех уровней, остаются невостребованными. Другими словами, несовершенство закона "О недрах" является сегодня основным тормозом на пути научно-технического прогресса.
Часть из упомянутых проблем устранена Федеральным законом О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации О недрах , в котором упорядочиваются процедуры получения права пользования недрами. Однако необходимость дальнейшей работы над законом остается. Требуется также ускорить принятие федеральных законов "О лицензировании пользования недрами" и "О договорах концессии с российскими и (или) иностранными инвесторами ".
Среди других проблем регулирования недропользования, необходимо выделить законодательное оформление возможности залога права на пользование недрами с целью привлечения инвестиций, разработку правовых основ разрешения конфликтов, возникающих между недропользователем и государством на стыке административного и гражданского права.
Анализ спроса на лицензии на право пользования недрами по нефти, газу и частично по золоту свидетельствует о насыщении российских компаний лицензионными площадями и необходимости введения более эффективных административных и экономических рычагов воздействия на недропользователей, не проявляющих активности по выполнению лицензионных соглашений. Необходимо также введение специального горного аудита по проверке лицензионных соглашений.