АВ 2000г. Выпуск 29 Нормативно-правовое обеспечение разработки и воспроизводства минерально-сырьевой базы России: состояние и проблемы
Финансово-экономический механизм недропользования
В настоящее время вопросы платы при пользовании недрами регулируются ст. 39-48 Закона Российской Федерации "О недрах" и федеральными законами "О ставках отчислений на воспроизводство минерально-сырьевой базы" и "Об акцизах". В силу рамочного характера положений Закона "О недрах" положения, связанные с исчислением и уплатой платежей при пользовании недрами, устанавливаются постановлениями Правительства Российской Федерации и ведомственными подзаконными актами.
Существующий финансово-экономический механизм базируется на принципе обязательности компенсации недропользователем предыдущих затрат государства на геологическое изучение недр. Необходимые средства формируются за счет отчислений в установленных размерах средств в федеральный и территориальные фонды воспроизводства минерально-сырьевой базы (ВМСБ), а также обязательного выполнения установленных объемов геолого-разведочных работ на лицензионной площади за счет собственных или привлеченных средств.
В сложившейся структуре затрат на ВМСБ на отчисления в федеральные и территориальные фонды приходится 75% финансовых ресурсов, около 25 % приходится на собственные и привлеченные средства (средства, консолидируемые в фонде ВМСБ, распределяются следующим образом: 10% централизуются и распределяются через федеральный бюджет, 25% - через территориальный бюджет и 40% отчислений на ВСМБ оставляются добывающим предприятиям, самостоятельно изучающим недра).
Размер отчислений в фонды ВМСБ варьируется от 1,7 до 10% стоимости добытого сырья. На их долю в доходной части федерального бюджета приходится только 0,8%. Причем, значительная часть этих средств расходуется не по целевому назначению. Так, за последние 5 лет из средств, поступивших в федеральный бюджет, на целевое использование выделено лишь 46,3%, из средств территориальных бюджетов - 65%, из средств, оставленных добывающим предприятиям, - 90%. В проекте федерального бюджета на 2001 г. расходы на ВМСБ проектируются в объеме 5792,2 млн. руб., что составляет 33,3% от целевых доходов (в 1999 г. этот показатель был равен 61%, ожидаемая оценка на 2000 г. - 50%).
По оценкам специалистов Министерства природных ресурсов России, объем консолидированных (государственных и привлеченных) средств на ВМСБ можно практически удвоить. Для этого необходимо:
усилить государственный контроль за эффективностью использования отчислений;
прекратить практику начисления платежей с внутрикорпоративных цен или от себестоимости добычи, которые в 1-2 раза ниже рыночных. Начисления должны производиться от цены реализации на рынке, как это предусмотрено Законом Российской Федерации "О недрах";
отнести затраты на геологоразведку, независимо от их источника, на себестоимость добычи, законодательно закрепить преимущественное право на пользование недрами за предприятием, открывшим на условиях риска и разведавшим за свой счет новое месторождение;
усилить регулирующую роль государственных программ ВМСБ и ввести форму государственных заказов на все работы, выполняемые за счет отчислений на ВМСБ.
Следует отметить, что планируемая отмена целевого бюджетного фонда воспроизводства минерально-сырьевой базы с 2001 г. даже при условии сохранения нормы расходования 48% собираемых средств по целевому назначению не решает проблемы обезличивания целевых средств в бюджете. В то же время возможным следствием отмены фонда ВМСБ может стать ежегодная потеря в консолидированном бюджете около 1,2 млрд. долларов и еще большее сокращение геологоразведочных работ.
В результате после 2010 г. Россия может войти в полосу сырьевого, а следовательно и общего экономического кризиса.
Поэтому необходимо еще раз рассмотреть вопрос о сохранении средств на воспроизводство минерально-сырьевой базы в целевом бюджетном фонде на период, пока объемы воспроизводства не компенсируют объемы добычи.
В целях стимулирования геологоразведочных работ целесообразно пересмотреть ставки отчислений, снизив их на величину средств, оставляемых добывающим предприятиям на геологоразведочные работы для собственных нужд (40-50% от ставок), и сохранить оставшийся уровень для поддержки работ федерального и территориального значения.
Целесообразно сохранить единственный действенный механизм государственного регулирования процесса воспроизводства минерально-сырьевой базы страны в виде Федеральной целевой программы ВМСБ (действие прежней Программы, утвержденной в 1994 г., заканчивается в 2000 г.).
В 90-е годы в России практически заново создана система управления государственным фондом недр, построенная на принципах совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, а также конкурсности и платности недропользования.
Получение права на пользование недрами реализуется через систему лицензирования.
Всего за период с 1993 г. по настоящее время выдано более 17 тыс. лицензий на право пользования недрами, из них на благородные металлы - 35%, на подземные воды - 31%, на нефть и газ -15% и на все остальные виды полезных ископаемых - 19%.
В соответствии с "Положением о порядке лицензирования пользования недрами", утвержденным Постановлением Верховного Совета Российской Федерации от 15.07.92 г. 3314-1, вся минерально-сырьевая база, находившаяся в промышленном освоении на период ввода его в действие, была без конкурсов и бесплатно закреплена за прежними пользователями. Этой категории недропользователей было передано 64% разведанных запасов нефти, 63% запасов газа, 86% запасов алмазов, 71% запасов золота и т.д.
Через механизм конкурсов и аукционов победителям выдано около
2,5 тыс. лицензий, по которым закреплено 30% запасов нефти, 19% природного газа. В несколько меньших объемах через конкурсную систему переданы в освоение запасы других видов сырья.
К настоящему времени основные запасы экспортоориентированных полезных ископаемых залицензированы и находятся в распределенной части недр. В государственном резерве числится от 5 до 30 % экспорто-ориентированных запасов и от 30 до 60 % запасов полезных ископаемых, потребляемых на внутреннем рынке.
С 1999 г. в процесс лицензирования вовлекаются преимущественно площади и участки с прогнозными ресурсами, где месторождения еще не открыты и требуются большие затраты на их геологическое изучение.
Прямой экономический эффект системы лицензирования определяется разовыми и регулярными платежами. Однако следует отметить, что механизм разовых платежей (бонусы), достаточно эффективный в других странах, пока не дал должного эффекта в России. За весь период применения конкурсно-аукционного механизма в бюджеты всех уровней получено около 650 млн. долл. и менее 70 млн. руб., главным образом от иностранных компаний или совместных предприятий. Российские компании, получив около 2/3 сырьевой базы без конкурсов и бесплатно, как психологически, так и экономически не готовы к таким платежам.
До сих пор отсутствует методика стоимостной оценки недр, которая могла бы быть положена в основу установления размера разовых платежей. Нет механизма компенсации отечественными компаниями льгот, предоставляемых им при практически бесплатном получении права на недра.
Сырьевые отрасли являются сегодня главным источником налоговых поступлений. Так, налоги нефтегазового комплекса составляют 40% федерального бюджета, а их доля в доходах консолидированного бюджета - около 20%. Однако налоговое законодательство до сих пор носит преимущественно фискальный характер, преследуя цель наполнить бюджет любой ценой даже за счет сокращения производства, а следовательно, и за счет налогооблагаемой базы завтрашнего дня.
Оценивая существующий финансово-экономический механизм регулирования недропользования, нельзя не отметить и то, что механизм применения акцизов и платежей за пользование недрами явно недостаточен, чтобы снивелировать природные и другие различия объектов. В практической работе оказались нереализованными даже те возможности по дифференциации платежей, которые предусмотрены действующим законодательством. В то же время опыт применения системы гибкого налогообложения в Республике Татарстан, Ханты-Мансийском АО показывает наличие значительных резервов в стимулировании разведки и добычи полезных ископаемых. Заслуживает внимания и практика зарубежных стран по поддержке собственной добывающей промышленности в периоды резкого спада мировых цен.
В итоге существующая налоговая система не стимулирует развитие горного бизнеса, слабо реагирует на конъюнктуру рынка, недостаточно учитывает природные особенности месторождения, приводит к выборочной отработке лучших участков и списанию худших и т.д.
Совершенствование налоговой системы целесообразно путем ее упрощения, повышения гибкости и адаптивности, ориентированности на налогообложение прибыли. Налогообложение должно стать проектно-ориентированным и учитывать как сравнительные горно-геологические условия, так и фазу естественной динамики , на которой находится тот или иной проект.
Конечной целью реформы налогообложения в минерально-сырьевом комплексе должен стать переход на трехуровневую систему взимания налогов.
Первый уровень - изъятие государством разумно обоснованной части прибыли со всех субъектов предпринимательской деятельности (механизм - налог на прибыль).
Второй - изъятие разумно обоснованной части горной ренты, т.е. прибыли, полученной субъектами предпринимательской деятельности в минерально-сырьевых отраслях за счет действия природного фактора, отсутствующего в других сферах экономики (механизм - роялти, учитывающий как сравнительные горно-геологические условия, так и стадию естественной динамики, на которой находится проект).
Третий уровень - изъятие разумно обоснованной части дифференциальной ренты, т.е. прибыли, полученной находящимися в относительно лучших природных условиях субъектами предпринимательской деятельности в минерально-сырьевых отраслях (механизм - налог на сверхприбыль, учитывающий стадию естественной динамики, на которой находится проект).
Практика построения системы российского законодательства требует выделения специфических вопросов, связанных с платой за пользование недрами, в самостоятельный законодательный акт, относящийся к группе законодательных и нормативных актов о платежах за природные ресурсы.
В связи со сказанным необходимо ускорить принятие законопроекта "О плате при пользовании недрами", в целях усиления регулирующей и стимулирующей функций платного недропользования. В законе должны быть предусмотрены гибкие режимы установления роялти, акцизов и отчислений на ВМСБ, учитывающие географические, климатические, горно-геологические особенности функционирования горно-добывающих предприятий. В частности, это имеет особое значение для сохранения уровня добычи на месторождениях нефти с трудноизвлекаемыми запасами и стимулирования реанимации десятков тысяч простаивающих или малодебитных нефтяных скважин.
Такие меры будут способствовать стабилизации и росту добычи углеводородов, увеличению поступлений налогов и платежей в бюджеты различных уровней, сохранению рабочих мест и росту занятости в нефтедобывающей и смежных отраслях.