АВ 2000г. Выпуск 9 Российское законодательство в сфере экономики: состояние и проблемы. Часть 2
Природопользование
Оценивая в целом результаты работы в области природоресурсного законодательства, следует отметить, что по масштабам сделанного в области правового регулирования отношений природопользования последнее пятилетие сопоставимо с большой работой по кодификации законодательства о природных ресурсах в 60 - 70-е годы.
- Водный кодекс Российской Федерации (18.10.95, 167-ФЗ);
- Лесной кодекс Российской Федерации (29.01.97, 22-ФЗ);
- Федеральный закон О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации (31.07.98, 155-ФЗ);
- Федеральный закон 0б исключительной экономической зоне Российской Федерации (17.12. 98, 191-ФЗ).
- Федеральный закон О континентальном шельфе ( 25.10.95, 187-ФЗ).
Однако пока отсутствует новый Земельный кодекс и кодификация законодательства в области природопользования не завершена, трудно в полной мере оценить результаты этой работы.
Можно отметить только одну из тенденций настоящего этапа - стремление способствовать динамичности природопользования, т.е. облегчить субъектам права вступление в отношения природопользования путем более четкого и детального закрепления в законах процедуры получения прав на леса, воды, недра.
В то же время идея комплексности природопользования, сформулированная в статье 18 3акона РСФСР Об охране окружающей природной среды (1991 г.), не нашла в рассматриваемых законах поддержки и развития. Причин этому несколько. Главная из них в том, что решение проблемы комплексности природопользования в будущем должно будет использовать правовую идею, отличную от той, которая закреплена статьей 18 Закона РСФСР Об охране окружающей природной среды , а именно: четко определить, что субъект собственности обладает всей полнотой прав в отношении объекта собственности.
Крупнейшими законодательными актами, принятыми в сфере природопользования, являются Водный и Лесной кодексы.
В Водном кодексе впервые в качестве предмета правового регулирования, наряду с земельными и лесными отношениями, получила официальное признание категория водные отношения . Следует отметить, что в отличие от земли, которая в качестве объекта правовых отношений выступает как однородная категория, воды характеризуются большим разнообразием видовых различий. Поэтому в Водном кодексе в качестве объекта правового регулирования принят водный объект , который символизирует тот или иной конкретный предмет правовых отношений.
Вместе с тем Кодекс оставил нерешенными целый ряд других важных для практики проблем. Например, не до конца решен вопрос о пределах площади земель берегов водных объектов, которые должны признаваться составной частью водных объектов. Это не позволяет сказать до каких пределов водопользователь может рассматривать дно и берега составными частями поверхностных вод объектов и до каких пределов горные породы могут признаваться частями единых водных объектов и объектами права водопользования.
Лесной кодекс в этом отношении пошел гораздо дальше действовавших до него Основ лесного законодательства РФ. Прежде всего в Кодексе закреплено право на свободное распоряжение принадлежащей им собственностью, если это не ухудшает состояния лесов и земель лесного фонда, не наносит вред окружающей природной среде, а также не нарушает права и законные интересы других лиц. Вмешательство органов государственной власти в деятельность лесопользователей по использованию участков лесного фонда и участков, не входящих в лесной фонд, не допускается за исключением случаев, предусмотренных федеральным законодательством.
Кодекс внес существенные изменения в положение сельскохозяйственных организаций и крестьянских (фермерских) хозяйств. Если, например, согласно Основам лесного законодательства РФ, участки лесного фонда, ранее переданные колхозам в бессрочное пользование, а также закрепленные за совхозами, признавались находящимися во владении этих и других сельскохозяйственных формирований, причем, понятие владение трактовалось как понятие управленческое, подрузамевающее фактически не владельца данного участка лесного фонда, а его функции, которые именовались функциями по управлению лесным фондом, то, согласно Лесному кодексу, эти участки лесного фонда переходят в пользование, т.е. управленческая категория владение заменяется вещной - пользование .
Точно также, как в Водном кодексе РФ, в Лесном кодексе РФ предусмотрено существование в лесной сфере соответственно лесных сервитутов (ст. 21), т.е. прав ограниченного пользования участками лесного фонда и не входящих в лесной фонд лесов.
Однако из текста Кодекса остается все же неясно, сохранится ли за сельскохозяйственными товаропроизводителями хотя бы частично функция владения участками леса, а если не сохранится, то кто будет ее выполнять? Будут ли сельскохозяйственные товаропроизводители осуществлять использование участков лесного фонда сами или по аналогии с Основами лесного законодательства РФ такая деятельность будет поручаться другим пользователям?
Неясными остаются и права крестьянских (фермерских) хозяйств на лесной фонд. Согласно Основам лесного законодательства РФ, лесной фонд находился во владении сельскохозяйственных формирований. В Лесном кодексе РФ формулировки изменены и речь идет уже об участках лесного фонда, ранее находившихся во владении сельскохозяйственных организаций (а не сельскохозяйственных формирований). Возникает вопрос, можно ли отнести новую формулировку и к крестьянским (фермерским) хозяйствам?
Не в полной мере урегулированы Кодексом права собственности и на природные объекты. В частности, нет четкого решения проблемы соотношения государственного управления природными ресурсами и права государственной собственности.
Неурегулированными остались и некоторые важные вопросы, связанные с государственной собственностью на природные ресурсы. Двойственность субъектов государственной собственности на природные ресурсы предполагает необходимость разграничения объектов права собственности. Но не все природные объекты можно рассматривать в качестве объектов прав собственности. К таким объектам можно отнести, например, атмосферный воздух или микроэлементы.
Федеральный закон 0б исключительной экономической зоне Российской Федерации закрепил принципы ведения экономической деятельности в пределах 200-мильной исключительной экономической зоны (ИЭЗ). Причем, условия допуска российских и иностранных лиц к экономической деятельности в пределах ИЭЗ рассматриваются в нем как административно-правовой порядок, в соответствии с которым нарушение условий деятельности в ИЭЗ влечет за собой административную ответственность. Если нарушение административного порядка допускается регулирующими органами (нарушение правил выдачи лицензий), возникает ответственность должностных лиц или ответственность самого государства, нарушающего условия международных договоров, заключаемых в связи с использованием живых и неживых ресурсов ИЭЗ. Если административный порядок нарушают заявители, допущенные к экономической деятельности, они несут административно-правовую ответственность в форме, предписанной законом.
Наряду с административной ответственностью, закон предусматривает возможность возмещения нанесенного ущерба. В частности, норма, лежащая в основе регулирования экономической деятельности в границах ИЭЗ, сформулирована в статье 5 Закона. Это норма распространяет суверенитет Российской Федерации на живые и неживые ресурсы в исключительной экономической зоне и на все виды деятельности по экономической разведке и разработке исключительной экономической зоны . Именно на этой основе возникает право государства определять условия для осуществления экономической деятельности частными лицами, а также решать вопросы либерализации режима деятельности и обеспечения свободного доступа иностранных предпринимателей на российский рынок (включая ИЭЗ).