АВ 2000г. Выпуск 9 Российское законодательство в сфере экономики: состояние и проблемы. Часть 1
ВВЕДЕНИЕ
В 90-х годах российское экономическое законодательство было практически обновлено и создана база нормативно-правового регулирования рыночной экономики. Только за время работы Государственной Думы второго созыва принято и подписано Президентом Российской Федерации 97 законов, имеющих непосредственное отношение к регулированию хозяйственной деятельности, в том числе 4 кодекса, 54 новых федеральных закона и 39 дополнений и изменений к действующим законам. Все это позволило ликвидировать многие существенные пробелы в экономическом законодательстве.
Однако, оценивая результаты проделанной работы, следует отметить, что количество далеко не всегда переходило в качество. Лишь немногие из принятых новых законов стали заметным событием для экономики страны, законами, появление которых существенно сказалось и на инвестиционном климате в стране, и на повседневной хозяйственной практике.
Наиболее важным шагом в формировании гражданского экономического законодательства стала подготовка и введение в действие части первой (1994 г.) и части второй (1996 г.) Гражданского кодекса РФ (ГК), которые составляют сейчас базу системы гражданского экономического законодательства, основу для гражданско-правового обеспечения функционирования рыночной экономики. Они содержат общие нормы, регламентирующие важнейшие отношения и институты гражданского права, характерные для рыночной экономики.
Уже несколько лет ведется работа над частью третьей ГК, которая будет содержать основные нормы, касающиеся интеллектуальной собственности (патентное право, товарные знаки, авторское и смежные права), наследственного права, международного частного права. Ее принятие завершит создание законодательной системы гражданского права Российской Федерации, которую можно будет считать выработанной не только на переходный к рынку период, но и на более длительную перспективу. Следует однако отметить, что работа над частью третьей ГК РФ неоправданно затянулась.
В статьях первой и второй частей ГК РФ названо около 30 основных федеральных законов в области гражданского права, которые подлежат разработке и принятию для развития и детализации общих норм Гражданского кодекса. К настоящему времени принято 8 из этих федеральных законов: Об акционерных обществах (26.12.95, 208-ФЗ), Об актах гражданского состояния (15.11.97, 143-ФЗ), О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним (21.07.97, 122-ФЗ), Об обществах с ограниченной ответственностью (08.02.98, 14-ФЗ), О несостоятельности (банкротстве) (08.01.98, 6-ФЗ), Об ипотеке (залоге недвижимости) (16.07.98, 102-ФЗ), Воздушный кодекс (19.03.97, 60-ФЗ), Транспортный устав железных дорог (08.01.98, 10-ФЗ).
Значительный пакет законодательных актов принят по регулированию деятельности юридических лиц: Об акционерных обществах (26.12.95, 208-ФЗ), О производственных кооперативах (08.05.96, 41-ФЗ), О потребительской кооперации в Российской Федерации (19.06.92, 3085-1), Об особенностях правового положения акционерных обществ работников (народных предприятий) (19.07.98, 14-ФЗ), Об обществах с ограниченной ответственностью (08.02.98, 14-ФЗ).
С принятием федеральных законов О некоммерческих организациях (12.01.96, 7-ФЗ), Об общественных объединениях (19.05.95, 82-ФЗ), О товариществах собственников жилья (15.06.96, 72-ФЗ), О свободе совести и религиозных объединениях (26.09.97, 125-СФ) достигнута достаточная полнота регулирования деятельности различных видов коммерческих и некоммерческих организаций.
В то же время уже на протяжении многих лет остаются неурегулированными вопросы регистрации юридических лиц, функционирования казенных, государственных и муниципальных предприятий, управления государственной собственностью. Общие нормы ГК РФ по данным вопросам без их детализации в соответствующих федеральных законах в полной мере на практике применены не могут.
Значимым шагом в законотворческой деятельности Государственной Думы второго состава стало принятие Федерального закона О лицензировании отдельных видов деятельности (25.09.98, 158-ФЗ), который подготовлен в развитие ст. 49 Гражданского кодекса РФ. Данным законом регулируются отношения, возникающие при выдаче лицензий, за исключением отношений по выдаче разрешений в сфере внешнеторговой и таможенной деятельности, деятельности по охране окружающей среды и пользованию природными ресурсами, отношения по использованию объектов интеллектуальной собственности.
Базовым положением закона является то, что институт лицензирования относится к исключительной компетенции Российской Федерации как составная часть правовых основ единого рынка. Перечень лицензируемых видов деятельности включает в себя практически все виды бизнеса, которые и ранее лицензировались, а также ряд новых: производство и реализация минеральной и питьевой воды, производство хлеба и хлебобулочных изделий, производство муки, крупы и других пищевых продуктов из зерна, оптовая торговля аудио- и видеокассетами, оказание физкультурно-оздоровительных и спортивных услуг, заготовка, переработка и реализация лома и отходов цветных и черных металлов и некоторые другие.
К недостаткам закона относится то, что перечень лицензируемых видов деятельности не является исчерпывающим. В него не включены виды деятельности, лицензирование которых предусмотрено действовавшими до момента вступления в силу данного Федерального закона федеральными законами. В нем также не распределена компетенция Российской Федерации и ее субъектов по выдаче лицензий на конкретные виды деятельности. Закон не предусматривает порядка и принципов разделения полномочий по лицензированию между Федерацией и субъектами РФ.
Отмечая значительные положительные сдвиги в формировании гражданского экономического законодательства, следует отметить, что правовое поле содержит еще весьма значительные пробелы, часть из которых в настоящее время регламентируется Указами Президента РФ и Постановлениями Правительства РФ.
Анализ состояния экономического законодательства России позволяет выделить шесть направлений деятельности по его совершенствованию.
Первое из приоритетных направлений законотворческой деятельности - разработка и принятие законов, издание которых прямо предусмотрено ГК РФ: об иммунитете государства и его собственности (ст. 127), о государственной регистрации юридических лиц (ст. 51), новый закон о подрядах для государственных нужд (ст.768), уставы (кодексы) внутреннего водного транспорта, автомобильного транспорта, торгового мореплавания (ст.784), законы о специальных видах страхования (ст.970) и закон о взаимном страховании (ст.968), законы или иные правовые акты об особенностях отдельных видов договора комиссии (ст.990), закон о порядке возмещения вреда, причиненного действиями органов дознания, предварительного следствия, прокуратуры и суда (ст. 1070) и ряд других.
Второе - разработка и принятие законов, к которым имеются отсылки в других актах действующего законодательства, но отсутствующим в настоящее время. В частности, речь идет о федеральных законах об особенностях создания и правового положения акционерных обществ в сферах банковской, инвестиционной и страховой деятельности, а также акционерных обществ, созданных на базе реорганизованных колхозов и совхозов, на базе крестьянских (фермерских) хозяйств и предприятий, обслуживающих сельскохозяйственных производителей, принятие которых предусмотрено Федеральным законом Об акционерных обществах . Причем, эту задачу целесообразно решать не путем издания новых специальных законов, а посредством дополнения действующих. Следует также разработать предусмотренный ст.38 Федерального закона О банках и банковской деятельности (2.12.90, 395-1) специальный закон о федеральном фонде обязательного страхования вкладов граждан. Необходим общий закон о фондах.
Третье - систематизация правовых актов с целью внесения изменений в ранее принятые правовые акты либо их отмены с целью приведения в соответствии с положениями первой и второй частей ГК РФ.
Четвертое - восполнение пробелов в федеральном законодательстве. Это направление важно не только само по себе, но и потому, что оно предотвращает попытки восполнить эти пробелы на региональном уровне законами и иными нормативными актами субъектов Федерации по вопросам, которые, согласно Конституции России, не относятся к их компетенции.
Пятое - повышение эффективности правоприменительной деятельности уже созданной законодательной базы. Для этого целесообразно провести работу, во-первых, по уменьшению числа принимаемых законодательных актов посредством их укрупнения и, во-вторых, унификации правового режима при регулировании однородных отношений.
Стремление министерств и ведомств, а также отдельных представленных в органах государственной власти социальных групп иметь собственные и удобные для них законы привело к тому, что число законодательных актов в области гражданского права в России заметно возрасло. Это ведет к усложнению и излишней дифференциации законодательства и одновременно усложняет изучение и применение правовых норм как гражданами и юридическими лицами, так и судебными органами. Примером является законодательство о поставках для государственных нужд. В этой области изданы четыре закона: О поставках продукции для федеральных государственных нужд (13.12.94, 60-ФЗ), О государственном материальном резерве (29.12.94, 79-ФЗ), О закупках и поставках сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия для государственных нужд (02.12.94, 53-ФЗ), О государственном оборонном заказе (27.12. 95, 213-ФЗ). Два закона изданы в сфере регулирования предприятий связи: О связи (16.02.95, 15-ФЗ) и О почтовой связи (17.07.99, 176-ФЗ). Названные законы могут быть объединены с выделением в них специальных разделов.
Проблема унификации сходных норм приобрела особое значение в сфере транспортного законодательства ввиду краткости норм ГК о перевозках (гл.40) и наличия системы транспортных законов об отдельных видах транспорта. Так, принятые недавно новые Воздушный кодекс (19.03.97, 60-ФЗ) и Транспортный устав железных дорог (08.01.98, 2-ФЗ) содержат различные решения в отношении аналогичных условий договора перевозки грузов и пассажиров (пределы ответственности перевозчика, исчисление претензионных и давностных сроков и некоторые другие).
Шестое направление связано с совершенствованием гражданско-процессуального законодательства. Эффективное практическое применение материальных норм гражданского права, реальная защита интересов участников гражданско-правовых отношений напрямую зависит от их корреляции с гражданско-процессуальными нормами. Обновление же гражданско-процессуального законодательства идет очень медленно. Несмотря на то, что в ходе работы Государственной Думы второго созыва приняты федеральные законы О судебных приставах (21.07.97, 118-ФЗ) и Об исполнительном производстве (21.07.97, 119-ФЗ), необходимо внесение изменений и дополнений в действующий Гражданско-процессуальный кодекс с целью обеспечения корреляции его норм с нормами ГК РФ.
Система российского экономического законодательства динамично развивается. В ней уже оформилось несколько крупных самостоятельных направлений, в каждом из которых есть свои достижения и свои проблемы. Ниже приводится краткая характеристика состояния дел в основных областях законодательства в сфере экономики.