АВ 2004г. Выпуск 18 Экономический механизм охраны окружающей среды и законодательное обеспечение платы за негативное воздействие на окружающую среду
Приложение
парламентских слушаний Об экономическом механизме
охраны окружающей среды и законодательном обеспечении платы за негативное воздействие на окружающую среду
18 марта 2004 года
В парламентских слушаниях приняли участие депутаты Государственной Думы, представители Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, Администрации Президента Российской Федерации, Аппарата Правительства Российской Федерации, органов законодательной (представительной) власти субъектов Российской Федерации, Счетной палаты Российской Федерации, заинтересованных министерств и ведомств, Российской Академии наук и научной общественности, Торгово-промышленной палаты Российской Федерации, неправительственных экологических организаций и предприятий, общественных экологических объединений, средств массовой информации.
Участники парламентских слушаний отмечают:
1. В области оценки базовой ситуации.
Происходящее в России на современном этапе
общественного развития становление и укрепление рыночной экономики связано с решением экологических проблем.
Неблагоприятная экологическая ситуация, сложившаяся в ряде регионов, в значительной мере предопределена тем обстоятельством, что стратегия экономических преобразований, осуществляемая обществом и государством, не учитывает экологических факторов развития. Главный недостаток этой стратегии заключается в отсутствии признания единства и взаимовлияния экономических и экологических процессов, вследствие чего управление экономикой и окружающей средой осуществляется в отрыве друг от друга. Рыночные преобразования экономики диктуют необходимость соответствующих экологически ориентированных институциональных преобразований. Усложняет ситуацию отсутствие на государственном уровне согласованной концепции формирования экономического механизма охраны окружающей среды, адаптированного к рыночным условиям и учитывающего сложившиеся к настоящему времени отношения собственности.
В современных условиях должны существенно усилиться экономические методы управления охраной окружающей среды и экологической безопасностью. В арсенале этих методов находятся бюджетное обеспечение государственных функций в области охраны окружающей среды и бюджетный протекционизм; взаимно дополняемые друг друга формы налогового и неналогового регулирования; построение организационных механизмов по мобилизации и управлению материально-финансовых ресурсов, предназначенных для решения экологических проблем. Необходима четкая и понятная система экономической ответственности за экологическую ситуацию в стране на федеральном, региональном, местном и локальном уровнях.
2. В сфере бюджетной политики.
В последнее время отмечается тенденция на некоторое увеличение государственных расходов в области охраны окружающей среды по сравнению с истекшим десятилетием, в течение которого произошло снижение доли расходов бюджета на эти цели с 2 % в 1987 году до 0,4 % в 2000 году. В бюджете 2004 года эта доля составляет 0,5 %. Следует отметить отсутствие сколь либо серьезного научного обоснования как наблюдавшегося за указанный период сокращения государственных расходов на цели экологии, так и их роста. Планирование этих расходов осуществляется от достигнутого уровня и не учитывает роли государства как собственника компонентов окружающей среды, за состояние которых оно обязано, в силу действующего законодательства, нести ответственность.
При социально-экономическом прогнозировании, устанавливающим ориентиры для бюджетной политики, формирование макроэкономических показателей, таких как валовой внутренний продукт (ВВП) и национальное богатство (НБ), осуществляется по методикам, предусматривающим зачет в составе этих показателей компенсационных по своей экономической сущности платежей за негативное воздействие на окружающую среду. До настоящего времени их учитывают положительно, несмотря на то, что они выражают наносимый природе ущерб. Положительно эти платежи можно учитывать тогда, когда они преобразуются в соответствующие затраты на природоохранные мероприятия. К сожалению, после упразднения Федерального экологического фонда Российской Федерации и по настоящее время данные платежи консолидированы в бюджете и не имеют целевого назначения. Отсутствие механизма их зачета на цели экологии не стимулирует природоохранную деятельность предприятий. Необходимо учитывать экологическую составляющую в бюджетной политике с соответствующим отражением в законодательстве.
3. В отношении экологического ущерба.
По экспертным оценкам накопленный экологический ущерб достигает размеров свыше 3 трлн. рублей и ежегодно увеличивается на сумму от 200 до 300 млрд. рублей. Текущий экологический ущерб, в отличие от накопленного ущерба, возникает вследствие деятельности конкретно устанавливаемых хозяйствующих субъектов, юридических и физических лиц, в том числе и иностранных. При этом все эти субъекты обязаны нести за него ответственность в той мере, в какой это будет установлено в законодательстве. Процедуры учета, оценки и распределения меры экономической ответственности за экологический ущерб также подлежат законодательному закреплению. Важнейшим рычагом в реализации
отношений по предотвращению ущерба окружающей среде и по его возмещению может стать система экологического страхования при условии принятия специального федерального закона.
4. По вопросу формирования экологически ориентированной налоговой системы.
Система налогообложения в России в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды, должна выполнять фискальные, стимулирующие и аккумулирующие функции. Первая функция, фискальная, может быть реализована посредством введения налога на продукцию, при производстве, транспортировке, хранении и потреблении которой возникает опасность для окружающей среды. Этот налог может распространяться и на соответствующие экологически опасные технологии. Вторая функция, стимулирующая, может быть реализована посредством предоставления налоговых льгот и освобождения от уплаты налогов при различных видах экологически ориентированной деятельности. Реализация третьей функции - аккумулирующей возможна в рамках введения экологического акциза на тару и упаковку и возвратно-залоговой формы их оборота.
Экологическая эффективность налогового регулирования будет тем выше, чем большая доля поступлений от сбора экологических налогов будет иметь целевое назначение. Но это предмет специального законодательства, в рамках которого могут быть решены проблемы строго целевого назначения средств, полученных в природоохранной сфере отношений.
5. По проблеме управления и мобилизации материально-финансовых ресурсов на цели экологии.
Успешное решение экологических проблем невозможно без мобилизации материально-финансовых ресурсов в этом направлении. Задача по мобилизации ресурсов может быть решена посредством введения системы экологического страхования с использованием схемы перестрахования на государственном уровне не менее 50 % ответственности по возмещению экологического ущерба. Это позволит сосредоточить на федеральном уровне средства на осуществление превентивных мероприятий, связанных с обеспечением экологической безопасности объектов окружающей среды, которые находятся в федеральной собственности. При таком подходе возможно также предоставление государственных гарантий для обеспечения финансовой устойчивости всей системы экологического страхования в целом. Но для того, что бы система заработала, нужно, как упоминалось выше, принятие специального федерального закона об экологическом страховании.
6. В части формирования системы нормирования как основы экономического механизма охраны окружающей среды.
Возможность формирования эколого-ориентированной промышленной политики и стратегии развития на федеральном уровне открывается при условии выполнения норм Федерального закона О техническом регулировании и Федерального закона Об охране окружающей среды , в которых намечен переход производственного сектора на наилучшие существующие технологии. Это само по себе заключает мощный потенциал обеспечения экологической безопасности в промышленной сфере.
При этом важнейший смысл приобретает корректное установление нормы. Ее содержание должно находиться в поле реальных экономических отношений, подлежащих законодательному регулированию. Неэффективным, как показывает практика, оказалось применение системы нормирования негативного воздействия на окружающую среду, основанной на санитарно-гигиенических показателях ПДК - предельно допустимых концентраций загрязняющих веществ. Отражая степень опасности хозяйственной деятельности на здоровье человека, эти показатели обуславливают торможение экономического роста и вовсе не гарантируют экологическую безопасность для населения. Требуется переход к новой системе нормирования, которая реально будет способствовать экологической модернизации производительных сил России. В основу этой системы должен быть положен технологический норматив или стандарт выбросов и сбросов загрязняющих веществ и образования отходов, реально достижимый на современном уровне развития науки и техники для конкретных производственных процессов.
7. О подходах к законодательному обеспечению платы за негативное воздействие на окружающую среду.
В настоящее время в законодательной базе в области взимания платы за негативное воздействие на окружающую среду имеется существенный пробел. Несогласованность подходов различных ведомств и принципиальные различия во взглядах на концепцию механизма взимания этой платы органов исполнительной власти в области охраны окружающей среды субъектов Российской Федерации и промышленников лишь усугубляют ситуацию.
В соответствии с Постановлением Правительства Российской Федерации 344 от 12 июня 2003 года в России до сих пор сохраняется неэффективная и противоречащая принципам рыночной экономики система нормирования негативного воздействия на окружающую среду, основанная на санитарно-гигиенических нормативах ПДК. Недостатки этой системы проявляются в ослаблении финансово-экономического положения предприятий, безвозвратном изъятии платежей из природоохранной сферы деятельности, поскольку плата не имеет целевого назначения и как бы "растворяется" в бюджете. В результате искусственно сдерживается оздоровление загрязненных регионов, и тормозятся процессы по экологически ориентированному перевооружению производительных сил в целом.
В упомянутом правительственном постановлении не обосновано установление региональных коэффициентов при взимании платы, в частности со значением 2 для зоны Севера. При установлении указанных коэффициентов, по-видимому, следует исходить из значений плотности населения в масштабе топографической карты. В связи с этим алгоритм расчета платы за негативное воздействие на окружающую среду должен включать показатели плотности населения и площади территории, на которую распространяется влияние экологически опасного объекта. Учет плотности населения будет способствовать размещению новых предприятий в малоосвоенных районах или внедрению вахтового метода для кадрового обеспечения предприятий, находящихся в зонах вечной мерзлоты, за полярным кругом и на иных неудобных территориях.
Представляется целесообразным отражение данного алгоритма в проекте концепции федерального закона "О плате за негативное воздействие на окружающую среду".
Кроме того, как говорилось выше, следует в соответствии с Федеральным законом "О техническом регулировании" определить некоторый эталон или технологический стандарт, характерный для наилучшей существующей технологии, достижение которого на практике должно являться основанием для освобождения от взимания платы при условии сохранения или достижения нормативов качества окружающей среды в зоне размещения предприятия. Если, напротив, территория относится к техногенно загруженным и сильно загрязненным районам, то прогнозируемые оценки размеров платы могут стать ограничением для размещения новых предприятий на этапе принятия решения по реализации инвестиционного проекта.
Участники парламентских слушаний предлагают:
Правительству Российской Федерации
ускорить разработку и внесение в Государственную Думу проекта федерального закона О плате за негативное воздействие на окружающую среду . В концепции этого законопроекта следует отразить систему нормирования, основанную на применении технологических нормативов и наилучших существующих технологий, и предусмотреть сохранение механизма учета затрат на природоохранные мероприятия в счет платы за негативное воздействие на окружающую среду;
при подготовке проекта федерального закона О федеральном бюджете на 2005 год обеспечить научно обоснованное определение доли расходов по разделу 9 Охрана окружающей среды и природных ресурсов, гидрометеорология, картография и геодезия , расходов на реализацию федеральной целевой программы Экология и природные ресурсы и разделов Федеральной адресной инвестиционной программы экологической направленности;
при разработке прогнозов социально-экономического развития на очередной бюджетный год, а также в среднесрочной и долгосрочной перспективе формирование макроэкономических показателей, таких как ВВП и НБ, следует осуществлять с учетом экологических факторов.
Федеральному Собранию Российской Федерации
ускорить разработку и принятие проекта федерального закона в области государственного регулирования системы экологического страхования рисков и ответственности по возмещению вреда окружающей среде в Российской Федерации;
обеспечить ускоренное рассмотрение проекта федерального закона "О плате за негативное воздействие на окружающую среду".
Субъектам Российской Федерации:
распространить применение опыта Республики Татарстан по использованию регионального экологического фонда для аккумулирования платы за негативное воздействие на окружающую среду и обеспечения строго целевого расходования собранных средств на осуществление природоохранных мероприятий.
Председатель Комитета В.А. Грачев
Государственной Думы
по экологии